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对城市规划、土地规划衔接的思考

时间:2007/11/3栏目:调研报告

    加强联系沟通 实现“两图合一”
   城市总体规划和土地利用规划即相互联系又相互制约。其核心内容土地利用的方向、规模、界限的协调与否,不仅关系着城市规划能否顺利实施、关系着城市能否健康发展,而且会对城市经济乃至国民经济产生重大影响。实现两个规划的相互渗透、有机结合,已经成为加快城市化进程、推进城市经济快速发展的当务之急。
   一、两个规划不协调的主要表现
   两个规划都是由政府组织编制,但在具体组织编制过程中,由规划部门和国土部门分别委托不同的设计单位进行编制。在行政上是同级的两个部门,在规划编制过程中分别接受其同行业上级行政部门的指导与监督,均在自己的行政体系内完成。在相对封闭的空间内,两个编制部门缺乏应有的有效沟通,造成两个规划不协调,主要表现在四个方面:
   一是表现在两个规划的编制时间方面。如XX市2004-2020年城市总体规划已完成了总体规划纲要,并通过了省建设厅组织的专家评审,现在正在着手编制成果,准备近期上报。而同期限的土地利用总体规划现在还没有正式启动。由于两个规划的编制时间不同步,造成了两者在用地规模、布局等诸多方面不衔接。特别是在XX市由中等城市向大城市转换提升的关键时期,两者在布局、规模方面的差异更加明显。
   二是表现在城市建设用地规模方面。XX市城市总体规划(1994-2010年)确定的城市建设用地规模为65平方公里,而同期的土地利用总体规划确定的城市建设用地规模为50.6平方公里。土地利用总体规划确定的用地面积不能完全满足城市规划、城市建设的发展需要。
   三是表现在城市发展方向方面。XX市2004-2020年城市总体规划,把城市拓展的方向确定为泉北大街以北至营头岗的区域,而同期的土地利用总体规划修编还没有正式启动。
   四是表现在建设项目用地性质方面。在项目建设上,城市总体规划中确定的许多建设项目的用地性质和土地利用规划确定的用地性质不一致。XX市2005年33个省级重点项目中,有27个项目占用农用地且不符合现行的土地利用总体规划调整的条件,未列入2005年农用地转用计划,而这些项目大都符合城市总体规划中确定的建设项目的用地性质。由于两个规划不衔接,使城市总体规划确定的建设项目的位置,难以按照规划区域进行建设,造成了产业结构布局不合理等。
   二、两个规划不协调的原因分析
   两个规划不协调的原因,主要有以下几个方面:
   一是编制历史不同。城市规划在我国产生较早,在长期的实践中,积累了丰富的经验,吸收借鉴了古今中外许多优秀的规划理论和方法,规划的科学性、可操作性比较强。土地利用规划20世纪80年代才在全国范围内开展编制工作,规划中主要用地指标由上至下分解,对实际发展用地的需求考虑不充分,造成土地利用总体规划滞后于城市总体规划。
   二是考虑问题的出发点不同。城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态,按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制,从城市需要出发,着眼于发展,重在解决城市空间布局问题,统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发,以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提,切块用于城市建设,重在“控制”,在各方面都对城市建设用地给予严格限制,不得突破上级下达的指标。
   三是规划范围不同。土地利用总体规划范围比城市规划的范围大,它要对规划区内(包括城市用地)全部土地的利用结构及其空间布局(包括城镇体系的用地布局)做出安排,而城市总体规划则着重对城市建设用地做出安排。在土地利用上,城市规划和土地利用总体规划是点和面的关系、局部和整体的关系。
   四是规划统计口径不同。人口和用地规模都是两个规划最基本的规划依据和指标。两项最基本指标的不统一,造成了统计口径的不一致。在人口指标表述上,建设部〔1998〕16号文件规定:“城市人口包括居住在规划建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和1年以上的暂住人口。”国土资源部的《县级土地利用总体规划编制规程》中规定:“城镇人口应为城镇范围内的常住人口的总和,不包括流动人口。”前者所称人口范围比后者大得多。在人均建设用地上,城市规划不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量,土地规划则分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标,为保证耕地总量动态平衡,建设用地总量与均量都受到耕地保有指标的限制。
   五是编审程序不同。两个规划的编制、审批都是政府行为,都经专家评审后报批。在评审报批前,城市规划要有方案论证、政府会议研究、人大审议等环节,而土地规划一般只经政府办公会讨论。
   三、两个规划的协调衔接
   1、两个规划有着协调衔接的基础
   城市规划和土地规划虽有着本质的区别,但仍有着许多相通之处。《中华人民共和国城市规划法》规定:“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”《中华人民共和国土地管理法》也规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定

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