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城市管理相对集中行政处罚权的思考

时间:2007/11/3栏目:调研报告

    城市管理相对集中行政处罚权的思考
   为了解决城市管理体制中多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民、推诿缺位和行政执法机构膨胀的弊端,近几年来许多地方对城市管理相对集中行政处罚权工作进行了试点和探索。从试点和探索中可以看出,实施相对集中行政处罚权是城市管理工作中的一个重大创新,是实现城市管理行政执法法定化、规范化、统一化和专业化的有效途径,必须与时俱进,大胆创新,积极探索,努力推进城市管理相对集中行政处罚权工作。
   一、相对集中行政处罚权的必要性
   从本质上看,城市行政执法作为城市管理的一种,是对城市经济社会等各种资源的合理配置。但是在传统体制下,城市行政执法体制与职能的不规范、不统一、不明确等问题十分突出。从城市行政执法的法律依据来看,大部分法律法规都是由“条”或者“块”提出草案,然后交人大或政府审议批准实施,这样就难以超脱地方、部门利益的狭隘眼界,往往会出现政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。从具体实施来看,由于各个有城市行政执法权力的部门,都有各自的法律、法规,实践中存在“条”与“条”的关系难以理顺,“条”与“块”之间难以协调统一的问题,出现了行政执法的“交叉点”和“空白点”。如:城建部门的建筑装饰与轻工部门的室内装饰、城建部门与交通部门的客运汽车管理、城建部门与工商部门的广告管理、工商部门与质量技术监督部门的质量管理、卫生部门与药品监督部门的药品质量管理等等,这些部门执法交叉点多,容易导致多头执法、重复处罚、执法效率不高、执法扰民等现象。另外,少数行政执法部门从局部利益出发,以执法为“幌子”,不顾地方经济发展,甚至不惜损害国家和人民的根本利益,置国家法律于不顾,对违法应该移送司法机关追究刑事责任的案件不移送,而是以罚代管,以罚代刑,客观上纵容了违法犯罪行为。少数执法人员滥用职权、随意使用自由裁量权,搞以权谋私、权钱交易,办“人情案”、“关系案”,亵渎法律威严,损害了党和政府的形象。以**市为例,近三年来该市共办理了行政执法部门和人员破坏经济环境案件48件,给予纪律处分41人,实施责任追究12人。这些部门和人员虽然受到了处理,但是由于传统的城市行政执法内在的原因,难以从根本上杜绝此类现象的再次发生。
   在传统的城市管理体制下,基本上是每一部涉及城市管理的法律、法规都相应地设置了一个执法部门,建立了一支执法队伍,结果造成了从事城市行政执法的部门机构林立,队伍迅速膨胀。以**市为例,尽管经过大刀阔斧地机构改革,该市符合行政执法主体资格的单位仍然达167个,这些部门80%涉及到城市管理。人们形容城市行政执法管理部门是“上管天、下管地、中间管空气”,“满街都是大盖帽”。由于行政执法力量分散到众多的行政执法部门,加之体制不顺、机制不活,部门之间存在职能交叉、管理与执法协调不够,相互推诿,导致管理不到位甚至缺位、执法力量明显不足、执法力度不够、执法内耗等问题,难以形成有效的监控体系,无法进行有效的日常管理,造成政府资源的大量浪费。实施城市管理相对集中行政处罚权对执法资源是一种优化配置,能够实现“一队多能、一员多用”,能有效减少政出多门、多头执法、重复处罚,克服多支队伍费用高的弊端,有利于政府把财政资金集中使用在城市建设和城市管理最需要的地方,以较低的成本取得较高的管理效益。
   实行城市管理相对集中行政处罚权制度,使管理审批权、行政处罚权和执法监督权三者分离开来,由多头执法管理向统一执法管理转变;由突击管理向长效管理转变;由追求经济效益为主向追求社会效益为主转变。这样有利于克服主管部门既当运动员又当裁判员的现象,抑制行业不正之风,减少行政执法腐败现象。同时由于对城市管理行政执法部门的职责范围和处罚权限进行了界定和细化,明确了与相关管理部门之间的关系,也有利于杜绝那种“有利可图的抢着干,无利可图的踢皮球”的问题和现象,发挥各行政机关的职能作用,逐步实现对城市的依法管理和长效管理,不断提高城市现代化管理和执法水平,改善城市软环境。
   二、城市管理相对集中行政处罚权的难点
   城市管理实行相对集中行政处罚权的领域,主要包括市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等各方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权,以及省、市决定调整的城市管理的其他处罚权。从实践中发现,推进城市管理相对集中行政处罚权制度存在以下困难:
   (一)利益问题。实行相对集中行政处罚权是一种新的行政执法体制,这一体制的运转要求与原有的行政执法体制相比,行使行政处罚权的机关不再行使行政审批权,实现了行政审批权与行政处罚权的分离;行使集中处罚权的机关由行使某一个方面的处罚权,变为行使几个甚至十几个方面的行政处罚权,体现了行使管理权部门与行使处罚权部门之间的监督与制约。这样一来,少数地方和部门利益短期内可能相对减少;一些人的受益前景存在某种不确定性;某些不合理的既得利益者则要付出代价,那种“靠执法养执法”、“为钱执法”、“以罚代管”、“人情执法”、“关系执法”等不良现象就没有市场。少数部门不可避免会以种种理由反对,或者明的表示支持,暗中处处设置障碍,甚至搬来上级业务主管部门施压。另外,行政处罚权从行政管理权中剥离出来之后,与行政

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