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浅议乡村两级负债的成因及对策

时间:2007/11/3栏目:调研报告

    浅议乡村两级负债的成因及对策
     当前,巨额的农村乡镇债务已经像一座大山,压得农民和基层干部喘不过气来。乡村两级负债范围之广,数目之大,已到了触目惊心的地步。据国家权威部门调查得出的保守数据,全国乡镇一级政权,目前负债2000亿元之巨,覆盖面最广的是中西部地区,60%以上的乡村负债,平均债务为400万元,村组负债的比例更高。深入地分析乡村负债成因,尽快拿出解决方案,已到了刻不容缓的地步。基于此,我们从2005年初开始,对XX县的乡镇债务问题进行了深入的调查研究。
     乡镇债务形成的原因
     ××县辖17个镇,625个行政村,人口139万,其中农业人口98万,耕地170万亩。2004年,全县镇级债务总额为1.4亿元,其中金融系统贷款占50%,单位借款占12%,个人借款及其他占38%。乡镇平500万元,其中债务超过千万的有四个。625个行政村债务总额为6.9亿元,村平110万元,其中金融系统贷款占30.4%,单位借款占2.9%,个人借款及其他占66.7%。村级负债总额超过3000万元的有六个镇,最高的××镇达6000万元,尤其是近三年来,债务的增长十分惊人,2004年全县村镇两级债务与当年财政总收入的比率已达4倍以上。当前镇村两级形成巨额债务的原因如下:
     1、经济欠发达,财政拮据,为保证正常运转而形成债务。虽然我国工业化步伐日益加快,但广大农村地区的工业经济还不够发达,财政来源的大头在农业。在缺乏工业支撑的情况下,绝大部分乡镇财政只能保"吃饭",不少乡镇甚至成了"饥饿"财政、"空壳"财政。如××镇每年仅支付干部教师工资就需1200多万元,而该镇一年的可用财力只有600多万元,仅发工资一项就缺口600多万元,只有借债度日。
     2、上级层层加压,硬性达标带来巨额债务。上级规定的达标项目很多,并且大多采取"下硬指标,定硬任务,结硬仗"的办法。为完成上级下达的任务,乡镇和村组只好举债达标。如按照上级关于减轻基层报刊负担的精神和下达的任务,××县2004年党报党刊共需500万元,而按政策规定,报刊费不能超过"三提"管理费的4%,镇村两级用于公费订阅的报刊资金只有110万元,缺口的400万元只有靠负债来弥补。全县村级负债的6.9亿元中,有1.3亿元用在了"达标"建设上,仅"普九"建设一项,村组就背上了8500万元的债务包袱。
     3、部分领导追求政绩,超前建设,增加了债务。前些年,有的乡镇不顾本地财力和群众承受能力,为追求政绩,不惜高息举债,盲目上项目、铺摊子,兴办的项目、企业等或因达不到规模,盲目重复建设等问题而搁浅;或因体制不顺、机制不活、管理落后、技术不高等原因而破产、倒闭,给农村丢下了一个又一个烂摊子。当然,这中间也有决策失误增加债务的成分。前些年一些地方出于发展经济、壮大财力的良好愿望,兴办各种集体企业,搞"村村点火,户户冒烟",却由于当时人才、信息、技术、管理、市场变化等原因,一阵风吹过一场空,留下一堆高额投资债务。××县前几年仅用于兴办企业和基地基础设施建设,就分别负债5800万元、4200万元。
     4、税费难收,借款上交,利息形成债务。由于农民负担相对较重,一遇上灾年,农村税费就很难收缴,镇村两级为完成任务,只好高息借款,有的月息甚至达到20%。××县欠费农户已由1995年的0.6万户上升到2000年的2万户,占农户总数的8%以上。到2000年,镇村特别是村借债上缴税费累计达4.4亿元。欠款农户越多,借债也就随之高涨;越不好借,利息也就越高,债务"雪球"也就越滚越大。
     5、管理存在漏洞,挥霍浪费严重,使负债雪上加霜。一些乡镇、村组理财意识不强,制度不健全,帐目不清,管理混乱,也造成了数额不小的债务。基金会还存在的时候,少数地方都把基金会当成随收随支的"小银行"。在管理费用上,由于财务管理混乱,铺张浪费、大吃大喝现象依然存在,全县仅村组招待费开支就欠债1000多万元。
     客观辩证地看待乡村两级负债问题
     1、负债带来的危害性不容忽视。由镇村财务状况的恶化带来的种种负面影响已经越来越明显的表现出来。一是基层政权职能弱化,该办的办不了,所承担的公共职能和社会基本保障职能无法实现,甚至有的政府机构长期处于瘫痪状态。二是制约了农村经济的发展。在吃饭都不能完全保证的情况下,乡镇财政只能拆东墙补西墙,甚至向农民乱摊派乱集资,导致农业基础设施建设等投入不足,影响了农民发展生产的积极性。三是导致基层政权不稳,社会不稳定因素增加。乡镇政府在赤字和债务的压力下,将全部精力放在了"抓收入"、跑借贷应付"吃饭"及债务官司上,无力顾及乡镇其他日常工作和经济建设。沉重的债务不仅会拖垮乡村集体经济组织,加重农民负担,危及财政基础,而且严重损害党群、干群关系,影响党和政府的威信及基层政权的巩固,其危害性绝不容小视。
     2、对乡镇债务要历史地看,客观地看,辩证地看。目前的债务在很大程度上是过去的政治大气候使然,是历史因素,是经济欠发达地区处于经济社会转型期,特别是由农业经济阶段向

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