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对基层推进税收执法责任制的再认识

时间:2007/11/3栏目:调研报告

    随着社会经济政治形势的发展需要,我国民主法制建设得到了进一步加强,依法治国与以德治国相结合的思想,促进了人民群众法治意识的不断增强。税务机关作为国家的行政执法部门,其依法行政、恪尽职守是否规范也备受人民群众和社会各界的广泛关注。而如何规范税收执法行为,切实强化内外管理,促进税收工作的依法、公正、廉洁和高效,始终是我们基层税务机关面临的重要课题。几年来,国税系统不断加强依法治税的力度,国家税务总局“1+3”工作方针把依法治税作为灵魂,标志着依法治税工作的极端重要性。2001年,国家税务总局下发了《关于全面推行税收执法责任制的意见》,并印发了《税收执法过错责任追究办法(试行)》,对税务系统执法责任制的统一、规范起到了及其重要的指导作用。各级税务机关按照“内外并举、重在治内,以内促外、综合治理”的方针,普遍建立了税收执法责任制度和各项行政管理制度,基本上达到了总局所要求的“让每个税收执法人员包括各级国税机关的领导都能明白自己是做什么的,应当怎么做,做错应当承担什么责任”的要求。笔者认为,在具体贯彻落实中还存在不少问题亟待正视。     一、税收执法责任制实施过程中存在的主要问题     (一)总体上呈现上级要求高且越来越具体而基层落实情况不容乐观的问题。自从十五大确定依法治国方略以后,各级税务机关都把依法行政、全面推行税收执法责任制工作作为当前及今后较长时期内税务机关的中心工作来抓,明确提出了“坚持依法治税,应收尽收,坚决不收过头税”的要求,走全面依法治税之路。但不少税务干部仍然认为依法治税、推行税收执法责任制工作只是应景之作,难以长期坚持下去,特别是落实税收执法责任过错追究、搞评议考核更是自己人给自己人“下套子”、上“紧箍咒”,制定的各项执法规程将基层税务人员的手脚捆死了。错误片面的认识导致做表面文章应付上级检查,责任追究雷声大雨点小,特别是经济追究方面,搞平衡、吃大锅饭现象普遍存在;考核评议过程流于形式,向外界发个问卷就算评议、以征管七率考核代替执法责任制的全面考核;执法责任制考核追究主要还依靠手工进行,运用计算机等现代化手段进行考核追究的寥寥无几。执法人员的工作积极性受到压抑,执法效率受到影响。     (二)基层税务人员贯彻落实执法责任制不严格、不规范的现象较为普遍。一是税务管理环节涉税事项审核管理不够细致,有的税务人员对一般纳税人认定和年审把关不严,少数纳税户应税销售额未达到规定标准的,仍然予以保留。二是稽查工作程序不完备的现象比较突出,有些案件担心公安机关不能及时查处因而未按规定移送;在稽查取证时,证据不足、资料不全;在处罚告知时,未按规定程序实施,有的未发告知书,有的将告知书和税务行政处罚决定书同时送达当事人;稽查审理流于形式,稽查文书使用不当等。三是《征管法》实施贯彻力度还不到位,对拖欠税款的纳税人,没有充分应用税收征管法赋予的强制执行措施促使其依法缴纳;有的对新税收征管法关于撤销权、代位权以及税收优先于无担保债权或欠税优先于抵押权、质权、留置权、优先于其他的罚款、没收违法所得等条款学习理解不够深刻,执行中不知道如何行使以上权利等等。     (三)现行税收执法责任制和税收征管改革缺乏衔接协调。由于征管改革逐步深化,部分执法岗位及其职责跟不上征管改革的变化。征收、管理、稽查三者之间始终存在着理不清的关系。同时,办税场所的频繁变更,使得人员、执法业务变化很快,执法责任制还没贯彻又得重新修改。税收征管改革后的机构设置,给“税务机关”的定义及执法主体资格的认定带来困惑,如按照税收征管法的规定,税务机关是指各级税务局、分局、税务所,而征管改革后,税务所大部分已被撤消,许多地区将全职能的税务分局改为征收分局、管理分局、稽查局等,此类分局是否具备执法主体资格,法律未予明确(稽查局除外),司法机关在审理税务诉讼案件时,对此也解释不一,一定程度上导致了思想上的混乱和基层税务机关执法上的顾虑。二是征管改革所倡导的电话申报、网上申报方式等,在税收征管法上并不是强制性规定,但在实际执行中,迫于某种利益驱动和非法定因素,所有的税务机关都在默认一种口头上的电子申报率必须达到95%以上的说法,而征管法明确规定纳税人可以上门申报,其他的申报需经税务机关批准,批准的前提就是必须纳税人提出申请,否则不可能产生此种法律关系。三是税收征管改革的目标是实现税收现代化管理,而税收的现代化管理离不开税收的社会化管理和信息的规范化、统一化管理,税务机关信息采集的渠道必须向与纳税人的纳税信息有关的工商、金融、海关乃至于企业等各个部门延伸,而对此,有关法律、法规都没有设置相应的规范,由此而产生的行政行为,既导致了执法上的不规范,也缺乏法律的规范约束和指导,必然影响到税收征管改革的效果。     二、基层推进税收执法责任制的几点想法     针对几年来执法检查中存在的问题,通过系统的反思,分析问题产生的根源,试图找出一些规律性的启示,以切实促进税收执法的规范、高效,推动税收管理的法制化、科学化、规范化和制度化,确保税法的权威性、统一性和完整性。笔者认为,推进税收执法责任制有必要进一步增强“四个”意识:     (一)以税收法律法规为准绳,增强执法意识。

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