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试论社区自治的法律基础及其完善

时间:2007/11/3栏目:调研报告

    一、社区自治法律的历史起源和发展     社区自治的全称是社区居民自治,其来源于早期的居民自治形式—— 居民委员会。1950年,xx市成立我国第一个城市居民委员会。之后,武汉、成都市也相继成立了居民委员会。1951年,上海市将2000多具有自治性质的联防服务队改为居民委员会,并明确居民委员会是群众性自治组织。1953年,彭真向中央提交《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》,该报告提出了建立城市居民委员会这一群众自治性组织的必要性。1954年,第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议颁布了《城市居民委员会组织条例》,明确了居民委员会的法律性质,即群众性的居民组织。1954年《城市居民委员会组织条例》的颁布对推进我国居民自治起到了极大的推动作用。到1958年,基本上每个城市都建立了居民委员会。     但是,作为群众性自治组织的居民委员会制度在文化大革命期间荡然无存,许多居民委员会被改名为“革命居民委员会”,成为阶级斗争的工具,违背了居民自治的原则。这一状况在文化大革命结束之后得到纠正。1980年,全国人大常委会再次公布了1954年的《城市居民委员会组织条例》。1982年《宪法》正式在国家根本大法的层面上确定了居民委员会的法律地位:基层群众性自治组织。从此我国社区居民自治的建设发展到一个新的阶段。社区居民自治已经成为社会主义民主的基础。     二、社区自治法律基础的重要性     社区自治是我国城市社区建设的基本原则之一,然而在强调社区自治的同时,不能忽视社区法治。社区“依法自治”的概念已经为我国政府所采纳,并被写入民政部《全国城市社区建设示范活动指导纲要》(2001年7月27日)的附件《全国社区建设示范城基本标准》之中。社区自治与社区法治的关系是:社区自治与社区法治同时并存,社区自治必须建立在社区法治的基础之上,只有通过社区法治才能最终达到社区(依法)自治的目标。社区自治作为基层民主的表现形式,同样适用于民主与法治的关系,社区法治是实现社区自治的手段和保障。如果不以法律的形式确定社区自治的目标,则社区自治仅限于空洞的口号;如果不以法律的形式规定社区自治的具体内容,则社区自治必然缺乏必要的手段和资源。本文重点研究我国社区自治的法律基础,并对现行社区法律中的不足之处提出建议。必须指出的是,社区自治的法律基础并不是社区法治的全部内涵,而仅仅是社区法治的一个组成部分,是社区法治的起点。     社区自治的发展必须以法律作为基础和保障,虽然其最初的诞生是自发性的,但是如果没有法律的支持,这一自治组织将缺少立法的保护,其组织形式、组织结构、运作程序、工作经费等都得不到法律的保障。从世界其它国家的经验来看,依法保障自治权是国际通行的做法,依法保障社区自治权是依法治国的一个基本方面。     三、社区自治法律基础的现状     本文按照法律效力等级,逐一研究我国现行有效的关于居民自治的法律、法规、规范性文件。笔者认为,从效力等级上看,包含居民自治内容的法律依次为:《宪法》(全国人民代表大会制订)、《居民委员会组织法》(全国人民代表大会常务委员会制订)、国务院的有关行政法规(条例)、全国性的其它规范性文件、地区性的规范性文件,共五个等级。     1. 《宪法》     自中华人民共和国成立以来,共颁布四部宪法,分别是1954年《宪法》,1975年《宪法》,1978年《宪法》和1982年《宪法》,现行的宪法是1982年《宪法》。在前三部《宪法》中没有规定居民委员会及居民自治的内容。居民自治在当时没有被列入国家根本大法之中。为了适应新时期发展基层群众自治的需要, 1982年《宪法》第111条规定了居民委员会的自治地位和作用。也就是说,居民自治已经获得《宪法》的认可,社区居民自治具有《宪法》的法律保障。     2. 《居民委员会组织法》     《宪法》是国家的根本大法,这一性质决定了《宪法》的条文比较原则,即法理上所谓的宪法规范的原则性和概括性。《宪法》不可能详细规定居民委员会的具体运作内容,这就需要另行制订法律法规来规范居民自治。同时,根据《宪法》第111条的规定,居民委员会同基层政权的关系由“法律”另行规定。笔者认为,这里的“法律”,应该是狭义上的法律概念,即全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律。 1989年,第七届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过《居民委员会组织法》,自1990年1月1日起施行,该法取代了1954年《居民委员会民组织条例》。 《居民委员会组织法》进一步确定居民委员会的“基层群众性自治组织”的法律性质,并提出“三自”,即“自我管理”、“自我教育”、“自我服务”。该法第6条至15条是关于居民委员会的设立和组织结构。第16条、17

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