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谈依法行政的基本要求

时间:2007/11/3栏目:调研报告

   国务院于2004年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》提出了依法行政的六项基本要求,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项基本要求,是对我国依法行政实践经验的总结,集中体现了依法行政重中治官、治权的内在精髓,高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标,有力地支撑了法治政府的基本骨架,因而对指导和规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。     一、合法行政     合法行政是行政合法性原则在行政领域的内在要求。合法行政要求行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。     根据我国的具体情况,合法行政应当包括以下几个方面的要求:一是任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在;二是任何行政职权的行使都必须依据法律、遵守法律;三是任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据,符合法律要旨;四是任何违反上述三点规定的行政活动,非经事后法律认可,均得以宣告为“无效”。     合法行政要求任何行政职权的行使皆不得有悖于法律。职权的运用必须符合法律条文的规定,不能与之抵触。这里的“抵触”既包括实体上的抵触,也包括程序上的抵触。     通常,职权的赋予与行使都由法律明文规定的机关承受。但有的时候,当法律规定行政机关可以授权委托他人代行其部分或全部职权时,则其他团体或个人也可行使法定行政机关的职权。然而,依据合法行政要求,授权和委托需有法律根据,并且只能依法定程序。     我们强调依法行政、合法行政,并非消极地限制行政活动,并非要抑制行政的积极性。事实上,只要宪法、法律未加禁止的,不直接影响公民、法人或其他组织的具体权利义务的,行政主体在其职权范围内,为了社会的改革、发展和稳定,为了增进公共利益而开展的各项活动,都是符合依法行政原则的,现代社会要求充分发挥行政主体积极的能动的作用。     二、合理行政 合理行政要求行政实施行政管理时,要平等地对待行政管理相对人,不偏私、不歧视;行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要和适当。     合理行政是合法行政的必要补充。合法行政解决的是行政行为“合不合法”的问题,合理行政解决的是行政行为“当与不当”的问题。合理行政必须以合法行政为前提,也就是说,合理是合法范围内的合理,而不是合法范围之外的合理。任何违法的所谓“合理”,都是不能容忍的。     合法行政对应的是行政区的“羁束行为”,它多呈现出“刚性的一面;合理行政对应的是“自由裁量行为”,它多呈现出“柔性”的一面。正因为如此,后者容易发现和识别;不当行政,人们不容易发现和识别。因此在现实生活中,后者给人们造成的损害更大,更应该引起我们的高度重视。     行政法上合理性原则的确立,与行政自由裁量权的存在和发展,以及人们对自由裁量权的认识的深化,特别是对其控制意识的增强有关。行政上的自由裁量权是客观存在的,是行政管理得以正常开展的必然要求;但与此同时,由于行政自由裁量权较难受到约束,人们也应注意到它常常被滥用的事实出现具体行政行为显失公正的后果。无论行政自由裁量权的滥用或行政裁量显失公正,都是不符依法行政原则的。故而,我们既要承认自由裁量权的作用,又应当加强对其控制。正是在此需要下,合理行政从实质方面对自由裁量行为提出了要求,要求其内容适度、适当、合乎情理。可以说,合理行政是依法行政发展到一个较高阶段的产物,是一种更高标准和水准的依法行政。     我们说合理行政,其“合理性”的标准是什么?简单地说,就是“公平、公正、合乎情理”。具体地说,有三个方面:一是行政行为须有正当性。即行政主体作出行政行为,主观上必须出于正当动机,客观上必须符合正当的目的;二是行政行为须有平衡性。即行政主体在选择作出某种行政行为时,必须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家(集体)利益之间的平衡;三是行政行为须有情理性。即行政主体作出行政行为,必须符合客观规律,合乎情理。不能要求行政相对人承担其无法履行或有悖情理的义务。     三、程序正当     程序正当要求构成行政行为的方式、步骤和时间、顺序等等,要符合法律及其精 神。也就是说,行政程序既要合法,又要合理。     在现代行政法中,程序性法的比重越来越大;而在行政实践中,程序违法现象非常严重。     程序正当有如下一些具体要求:    &nbs

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