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税收优惠政策的调整将有利于提高外资利用水平

时间:2007/11/3栏目:调研报告

解了税法,对税制造成了严重的侵蚀,而且还会扭曲人们的思想认识,形成“要改革和发展,首先要靠争税收优惠”的倾向。   2. 政策目标不明确,区域优惠和照顾困难企业过多冲淡了产业性目标   我国的企业所得税优惠是分别根据产业政策、区域政策、吸引外资政策、进出口政策和社会政策等来制定的。由于政策目标之间缺乏系统筹划,决策的多元化往往导致政策目标的多重化,造成过渡性、临时性和特定性的优惠大量存在,很难保证制度性政策目标的实现,甚至会引发政策目标间的相互冲突,造成优惠政策效率的降低。正如世界银行专家韦特•P•甘地等人所指出的:“税收优惠在实现所有目标时,并非同等有效”,“一般说来,当税收优惠所包含的目标非常广泛时,税收优惠政策将不会有效”(许建国等,1993),我国企业所得税优惠政策中,属于区域性优惠和照顾困难企业的优惠政策过多,不但冲淡了产业性政策目标,甚至可能与产业性政策目标相背离。例如,当产业调整目标与就业目标交织在一起时,一些限制性产业就很难关停并转。   3.部分优惠政策有失公平,安排不当,妨害内资企业竞争力   从企业所得税优惠来看,存在着内外资企业、行业、地区、规模类型等多种差别。其中,以内外资优惠政策的差别最大。我国是世界上少数几个采取全面优惠政策来吸引外资的国家之一,优惠之多,范围之广,鲜有国家能比。对外资给予“超国民待遇”,在我国改革开放初期是必要的,到如今也不违反WTO的有关规定,但其负面影响却日渐显现:一是严重削弱了内资企业的竞争力,特别是在竞争性生产领域,内资企业从一开始就处于下风。而我国的经济建设从根本上说还是依靠众多的内资企业,如果作为主力军的内资企业的发展受阻,绝对不利于我国市场经济体制的健康发展和经济发展的战略安全。二是外资享受的优惠政策是通过在经济特区、经济开发区等特殊区域设立而取得的,而经济特区、经济开发区又主要集中在东部沿海发达地区,从而形成东部地区对外资的“超捕捞”或“超吸收”现象(徐菁,2000),加大了中西部地区引进外资的难度,扩大了地区之间的发展差距。三是“两免三减”的优惠方式更多吸引的是中短期外资项目,虽然在当期实现了外资流入,但从长远看却潜伏着未来外资流出的问题,未必有利于我国经济的长远发展。四是优惠政策设计不当导致外资的结构不尽合理。不同性质的企业对税收优惠政策的反应是不同的,有的偏好降低成本的激励措施,有的喜欢资产处理的激励办法,有的则更关注利润分配的相关政策。而现行的优惠政策更多的是刺激引资的规模,而对外资的结构缺乏引导力,造成引进的外资中,中小型企业较多、国际大财团、跨国公司较少;亚洲国家及港澳台的投资居多,欧美发达国家的投资相对偏少;一般加工工业的投资较多,基础产业、高科技产业、农业、交通业等投入较少,甚至有些外国公司把环境污染重、影响员工身体安全、资源高消耗的产业转移到我国(郭永芳,2000)。五是税收优惠的政策效益不甚理想。我国以牺牲租金和税收为代价给予外资“超国民待遇”,但外资的财务效益不如内资企业,比如2001年外资工业企业每百元销售收入所交增值税为3.37元,而同期国内工业企业则为4.64元。而且,外商投资企业关联交易多,常使用内部转让定价手段避税。据专家估计,跨国公司每年在我国的避税高达300亿元以上(于保平,2003)。六是全面优惠政策导致了外资的鱼目混珠。外资并非铁板一块,也是良莠不齐的。我们引进的目标是具有高科技和先进技术的外资,但在全面优惠的政策下,不仅技术平平的外资大量涌入,而且“假外资”成为中国特有的现象,它们不但消耗了我国有限的资源,而且对内资产生“挤出效应”,加剧了内资企业的人才流失和下岗失业。   4.税收优惠方式以直接减免为主,容易受限和扭曲   我国现行企业所得税优惠主要是采取直接优惠方式,基本上局限于税率优惠和定额减免这样一种事后利益的减免,较少采取国外普遍通行的间接优惠方式,如加速折旧、投资抵免、加大费用列支等减少税基的事前利益上的优惠。税收优惠方式的单一,一方面使得优惠的规模往往受制于政府财力的多少,使需要优惠的企业不能及时得到政策上的支持,削弱了税收优惠的系统性和协调性,另一方面许多直接优惠措施还易于被纳税人利用来进行偷逃避税,这样就扭曲了税收优惠的引导作用。   上述问题如果得不到解决,不仅不利于提高利用外资的水平,也不利于我国经济的持续稳定发展。因此,调整税收优惠政策,不仅是税制本身完善的需要,也是进一步贯彻改革开放政策、提高本国企业的国际竞争力、吸引高端资本进入的需要。   三、优惠政策调整的出发点是以合理的“特惠制”取代紊乱的“普惠制”,提高规范性与透明度   优惠政策的激励作用就在于以政策的差别来“人为”地改善受惠者的条件,增强它的竞争能力,从而起到鼓励扶持的作用。显然,受惠面越窄,优惠政策的激励作用就越大,反之,受惠面越宽,优惠政策的激励作用就越弱。此番“两法合并”改革对优惠政策的调整,其基本出发点就是以“特惠制”取代“普惠制”,即税收优惠政策不再泛泛地给予各类企业,而是集中在国家战略发展和产业政策明确倾斜的产业或企业(既包括外资企业,也包括内资企业),并且优惠的力度还要进一步加大。很明显,特惠制更有利于吸引新兴产业和高端技术的外资进入我国,减少引进外资的盲目性,有利于提高利用外资的水平。   税收优惠政策之所以要进行这种调整,是基于以下几点认识:   首先,随着国家经济体制和投融资体制改革的深化,企业资本融合速度加快,不同性质企业之间相互参股、控股情况非常普遍。同时,国有企业、“三资”企业和民营经济的共同发展,使我国经济成份趋于多元化和企业资本“混合化”, 客观上要求制订统一、规范的市场规则,对不同的经济成份应一视同仁。在此情况下,必须打破现行以经济类型为基础建立的税收优惠制度,制定规范、统一的税收优惠政策,否则其执行效果会大打折扣并将难以继续实施。   其次,从国际上看,各国税收优惠的政策目标基本上是一致的,普遍强调刺激投资、扩大出口、鼓励科技开发、支

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