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一种可能选择的制度安排

时间:2007/11/3栏目:调研报告

   中国共产党中央正式颁布实施《关于建立健全惩治和预防腐败实施纲要》,既表明高层塑造廉洁政府的迫切,也反映出一个体制转型国家,要在政府主导下建设一个市场经济,政府廉洁使命的繁重。                      经济转型中的廉政问题     所谓繁重,是指在体制转型国家,政府与经济不得不保持某种联系,这种联系来得要比发达国家紧密。25年前,每个人每月吃多少粮食,穿多少衣服,都是国家计划的。从那个时代脱身,搞市场经济,也就是逐渐由个人、企业来解决自己的需求问题,自发的通过交易,形成前后左右相互需求的关系,是一个我们称之为市场发育的过程。因为我们在这之前被计划惯了,突然要人自理需求,并不是件容易的事。于是,市场经济就先由政府主导,比如改革之初,多生产的粮食钢材等等,你可以自己决定卖给谁卖多少钱,但前提是你得现把政府要的交了,政府好拿去给暂时付不起市场价格的个人和企业。在人与人、企业和企业还没拉上相互需要的关系时,即市场还在发育过程时,政府为这些交易主体的成长提供着稳定的交易环境,保持着发展与稳定的均衡。事实证明这是我国代价最低的市场化道路。这一点,不仅与前苏联改革的对比中已得到证明,而且我国年均9%的经济增长奇迹也给予了充分的证明。     但是,在经济学眼里,并没有全是收益没有代价的免费午餐。政府与经济较为密切关系,又使我国的廉政建设任务相当繁重。在市场秩序由于市场发育程度不高而没有形成时,许多不该由政府维持的秩序依然需要政府来维持。我们不能指望每个维持秩序的官吏都是圣人,都尽心维持秩序而不干点别的事情。再说,计划经济除了留下贫穷外,它还留下原来用来管制经济的过多官吏。一定约束条件下,官可以靠政绩晋升来约束他们对经济的非分之想,而吏的晋升机会较少,吏跟官的最大化目标显然不同。因此。制度安排在建设廉洁政府时就显得尤其重要。在一个情况千差万别的大国,中央政府总结了计划经济因缺少激励、信息费用过高而失败的教训,选择了财政包干分成制度,给信息相对充分的地方政府相应的财权事权以激励,不仅改革和发展更加遵循客观规律,建设廉洁政府也更有的放矢。     2002年,我应邀在中央党校讲课,谈“政府价格”。内容就是我带人在浙江做《三角洲观察》电视节目时的观察。通过比较,我发现财政包干分成制度导致的地方政府竞争,客观上促使了各地政府纷纷降低自己的“价格”,注意廉政建设,以吸引投资发展经济。据说有中央领导接受我的看法,当年他去内蒙视察工作时就叮嘱当地党政官员,开发西部不要仅伸手向中央要钱,重要的是要让政府自己便宜下来。 但是,我也注意到,即使是在同样的制度安排下,各地政府廉洁却呈现出较大差异。事情何以如此?                      浙江廉洁政府的激励何来     2004年,为《创新政府》电视节目我又去浙江。跟当地专家座谈和实地调查的判断是,那里的政府恐怕是全国相对较廉洁和便宜的政府。在一个资源相对贫瘠,民营经济为主导的地方,经济增长持续领先全国平均速度的就是证明。我们很难相信,一个不廉洁的政府,价格很贵的政府会创造那样的经济奇迹。问题是,什么样的激励使浙江上上下下政府选择了降低自己价格,注意政府廉洁的呢?经济学研究人的行为选择,政府也是人,人总是趋利避害的,那是什么约束条件让浙江的大大小小政府觉得降低自己“价格”――廉政,是不错的选择呢?     浙江改革开放前,由于是海防前线,自然资源相对匮乏,国家自然在那里没有多大投资,国有企业和与之相联系的制度和官员也相对较少。地方包干,地方政府要发送“GDP”政绩信号,要让自己手里多些钱花,只好靠民间私人商业经济来发育市场(浙江一些学者至今困惑,为什么重视市场的浙江,农村的土地承包相对要比全国其他地区来得要晚许多。我猜,浙江人多地少这个局限,让当地政府觉得农村改革并不能他们的“GDP”最大化)。靠发展私营经济来发送“GDP”政绩信号,让当地财政宽裕,就要降低这种交易主体的创业成本,就需要降低政府的“价格”。于是,我们见到了政府当初给私人经济带上集体红帽子,以节约他们交易费用;后来又见到了浙江金华在全国首创的政府办事大厅,瑞安的“锯柜新政”,以及一个农民竟然可以因为稻田里养鱼的水不合格而起诉环保局的故事。政府降低自己的价格,大大节约了新的交易主体产生以及创业的交易费用。有人创业便有人就业,便有更多的相互依赖的市场需求,便有了更多的收入和购买,自然也有了更多的“GDP”和地方财政收入。与民营经济有这样联系的地方政府,自然有了激励来降低政府价格,抑制官员贪污,以及建设廉洁政府;而且,也有这样做的信息。     我不是说,浙江的官吏就完全没有腐败。但由于在财政包干分成制度与剩余索取权清晰的交易主体的这种关系和

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