加强县城管理的调查与思考

关于加强县城管理的调查与思考

改革是唯一出路—关于加强县城管理的调查与思考    在我们大谈招商引资，向外全方位推介桃花江山美、水美、人更美，不断加速城镇化建设时，特别是在经济全球化的今天，我们的“窗口”和“脸面”——县城的市容市貌如何？也许，我们大家深感不尽人意！为此，我们最近组织相关部门进行了深入的调查，并形成了一 些粗浅的看法。 一、现状 2000年底，县委、县政府把桃江定位为“长株潭后花园”。对县城提出了“建设花园城市，打造江南名镇”的美好目标，并确立了“西改东建，以建为主”的县城发展战略，要求高标准、高起点规划县城，以大思路、大框架、大发展建设东区。2001年桃花江广场、桃花江大道、金盆路等工程项目相继开工，拉开了建设大东区的序幕。至目前，县城建成区面积达7.2km2，涵盖8个社区，近10万人口（其中桃花江镇人口8.5万）。由于县城规模的不断扩大和居民生活水平的不断提高，县城管理的难度不断增大。县城管理有规划管理、建设管理、基础设施管理、市容管理等多个方面。从调查了解情况来看，各个方面都存在不同程度的矛盾与问题，但最突出的问题是市容管理水平难提高。 近几年来市容管理大大加强，尤其是四大秩序整治，所取得的成绩是有目共赌的，但由于多种原因，县城市容管理水平还停留在初级阶段。 1、绿化。城市绿化是城市的重要组成部分，它在提供文化、休闲、娱乐场所同时，塑造一个优美舒适的人居环境，体现一个城市的特色与品位。按照国务院颁布的《城市绿化条例》及省政府出台的条例《实施办法》和创建省级文明卫生县城。到2005年城市建成区绿化覆盖率要达到35%，绿地率30%以上（其中旧城区改造后不低于25%），人均公共绿地面积不低于7m2，但现状与要求相距太远。其一，绿化水平低。县城建成区绿化区域总面积为50万m2，绿化覆盖率为6.9%，绿地率为4%。其中公共绿地面积10万m2,人均公共绿地仅1m2。其二，绿化分布不均衡。东区绿化率较高，西区绿化率很低，不会超过2%。其三，绿化率提高不易。西区是商业区，人口稠密，但由于历史原因，建筑比邻间距非常小，只能在旧城改造时见缝插针。其四，绿化意识薄弱。从2001年以来，西区新开工项目的建设用地面积为4300m2，但绿化率只有4%；东区新开工面积50000m2，绿化率只有8%。竹业城建设规划了绿化面积，设计了绿化项目，但最后投资商未予执行；西区星海城，建设用地面积1000m2，但规划中的绿化面积被投资商挪作他用，什么绿化也没搞。过去的绿化没搞好，现在的绿化依然搞不好。我们仍然生活在“水泥森林”之中，“花园城市”只是遥遥无期的梦想。 2、基础弱。近年来，我县投入环卫资金150万元，购置了5台环卫专用车，安装地埋式垃圾箱54个，添置果皮箱及小型垃圾箱2500多个，县城日 清扫面积达55万m2，日清运垃圾160吨，基本保证了县城的干净，但要进一步提高环卫质量，可谓困难重重。其一，资金严重不足。环卫处现有正式职工92人（其中13人退休），临时工98人，每年含政府拨款与有偿服务费在内的收入共120—150万元，而支出为210万元，缺口达60—90万元。加上环卫处历年负债建设，尚欠贷款、集资款、工资、社保、医保金等182万元（此为审计结论），所以资金运转非常困难，人员工作积极性严重受挫。其二，设施老化。除近年新添置设施外，其他设施已破旧不堪。二台洒水车分别使用了8年和10年，是濒临报废的病车，经常出现误工现象；40个钢板斗已有50%被腐蚀报废，垃圾裸露率为30%。44座公厕只有6座是水冲式的，大多建于上世纪五六十年代，且分布不均，目前东区没有一座公厕。其三，垃圾场建设迫在眉捷。现团山垃圾场已接近最大容量，至多可供填埋半年左右。环卫部门对新垃圾场选址有2个方案，一处是七里村，总投资约600万元；一处是水口山，总投资约400万元。但垃圾场建设费用无着落。 3、秩序乱 县城秩序经大力整治已有明显好转，尤其是西溪街、戏台坪等处现已基本畅通。但存在的问题还很多，屡禁不止的乱贴乱画、乱挂乱吊，屡罚不绝的乱摆乱设，屡教不改的占道维修、乱挖乱建，屡惩不断的乱停乱靠，这些问题始终是城管工作中任务最重，管理成效最差的“老大难”问题。今年2—10月，城监部门发放门前三包整改通知2000余份，拆除乱搭乱建棚点200多个，规范违章摊点8000多次，处罚卫生差的门店1000多个，协助交警部门规范和处罚车辆违章4000多起……上述数字从另外一个角度反映出秩序混乱实在是触目惊心。究其原因，有4种：①市民整体素质不高，秩序意识不强。随地吐痰、乱扔果皮纸屑等不文明行为随处可见，占道经营的“游击战”与越店经营的“阵地战”比比皆是。据10月26日上午统计，西溪街的越店经营与占道经营分别是21起、8起；11月3日上午统计，蔬菜公司附近乱停乱靠25次。②弱势群体利益与管理工作有矛盾。大多数违章者是县城老弱病残或“4050”人员，谋生技能不强、资金不够，只能小本经营，在街头从事加工、维修、开小餐馆、漫酒摊点、客货运输、废旧回收等小生意以养家糊口，这些经营活动与违章违规仅隔一步之遥，是违章违规现象产生的温床。所以管理人员纠章时，其抵触情绪十分激烈，且屡纠屡犯。③广告位与停车场地不适应需求。原户外广告大部分破损，拆除后进行了初步改造，但要统一规范，一步到位，难度较大，因而乱挂乱贴现象在所难免。如果要提高品位，就需大力发展大型户外广告牌，推出大型广告位。部分停车场地设置不合理，从客观上看，乱停乱靠难以消除。④管理依据操作性不高。这是全国许多大中城市管理中的一个通病，目前县城管理主要依据是国务院颁布的《城市市容市貌管理条例》（1995年101号令），省政府制定的《实施细则》，这两个最权威的法规操作性不强。比如某餐馆门前纸屑成堆，你可责令老板清扫，但老板就是不扫，你罚款，他不交，那无法具体按规划操作。其结果是城管人员与经营户发生纠纷和打人事件多起，造成了不良的社会影响。造成上述情况的根本原因是体制落后。当前的县城管理以建设部门为主，桃花江镇为辅，其他部门配合参与。其问题是：其一，政企不分，管多了事。比如某街道旁要种100棵樟树，其运作流程是：先由绿化部门造出预算，报建设局、县政府批准，再由绿化部门去实施管理。政府（部门）只要做这么三件事：一是哪个公司要的钱少就给哪个公司做，二是做好后我来验收质量，三是谁搞破坏（如乱砍树）我处罚谁。所以政府（部门）的角色定位是管理而不是承办与作业，主要是制定、执行有关政策，从法规、政策层面来管理城市，具体作业层面的事情应交由市场去完成，政企不分可谓现行管理体制的最大弊端。其二，管理成本大增。①不要政府管的事，政府却管了。在大包大揽体制下，除管理层人员成本外，作业层人员的生老病死也由政府包下，在市场经济下这是不可能的。②利益矛盾增加作业成本。在现今模式下，县政府与具体管理部门存在利益矛盾。从县政府来看总想少出钱多办事，部门本属政府的工作机构或组成机构，不以赢利为目的，但由于其兼具作业者身份，加上经费确实困难，能够向财政多要钱为什么不要呢？所以具体经办者由于赢利驱动，总想多得钱少办事。其三，责任不明，效率低下。大包大揽体制实际上是一种大锅饭体制——管好了县政府不会多给钱，管差了不会少给钱，管理效果与管理单位的生存与发展没有利害关系，它为什么一定要劳心劳力去管好？所以效率低下就顺理成章且屡见不鲜了。其四，难以形成长效管理机制。依法治城是城市管理的要求与方向，只有走上法制化轨道，县城管理才可能适应县城快速发展的需求。在当今这种统管体制下，县城管理由于法律、法制不健全，处于行政管理与依法管理并存、人治与法制同在的矛盾中，难以形成科学而长效的管理机制。我们在县城管理上的通常作法是哪儿乱了抓哪儿，管理手段是头痛医头、脚痛医脚，管理时好时坏，无法保障良好效果。在县城四大秩序整治中，我们推行了“局长包路段责任制”，有88个单位参与，表面看将维护县城秩序的责任分解落实，实际上是将城镇管理义务强行赋予与此毫不相干的其他部门，而依靠的是行政权力——不干就处分你这种模式，它模糊了管理主体，未顾及管理成本，不计较管理的权利与义务，虽可取得一时的成绩，但决非长效之策。 二、改革 全国近四十个大中城市管理的实践证明了改革是唯一出路，是加强城镇管理的重中之重。 （一）以管理科学为目标，改革统管体制。按照政企分开原则，彻底打破大包大揽的垄断经营体制，将管理职能与作业职能分开，管理层由财政供养，作业层改成公司，走企业化经营路子，自负盈亏。绿化养护、环境保洁、市政设施维护，要实行建管分离、管养分开，以市场化方式，通过招标选择专业公司或社会组织（如社区）承担，形成统一管理、多家经营、有序竞争的运行机制。从目前情况来看，环卫、绿化、路灯、自来水四单位都是改革对象，可先选其中一家进行试点，取得经验后逐步推开，力求稳妥安置人员，在三年左右的时间内全部改完。参照国企改革办法，由建设局先拿方案，在该系统宣传发动、讨论完善后报县四大家审定。改革将带来令人鼓舞的成效。其一，管理职能的明晰与专业化，必然会消除效率低下等顽症，为管理科学化打下坚实基础。其二，可以腾出更多的资金来改善管理。①在市场化与民营化体制下，由于竞争激烈，具体作业层成本可以大大降低，完全可以实现少花钱多办事或花同样的钱办更多的事的目标。②减少人员成本。由于人员分流自组公司或自谋生路，人员成本必会大大减少。③不存在管理设施购置。在现行管理模式下，管理设施都是公款购买的，改革后政府不可能再为某企业添置设施。综合来看，退一万步，即使当前建设局所有二级机构的人员一个也不分流，但作业层成本下降与设施支出归零也可腾出资金，从而缓解资金矛盾。 （二）以“三化”为内容，扩大资金来源 公用事业市场广阔，盈利稳定，几乎是旱涝保收，但现状是设备老化、管网失修、服务质量跟不上、亏损日益严重等乱象纷呈，随着时间推移必将成为政府的一大包袱。人民群众的生活水平不断提高，对公用事业的需求越来越大，而拮据的财政状况决定了县政府不可能投入更多的钱，投资多元化、经营市场化、服务社会化成为必然选择，从多方面筹措管理资金是大势所趋。在公益事业中，凡有一定回报的设施改造与维护必须有民营资本参与或独资进行，凡属有偿服务的须由受益人支付一定的报酬，尽量通过市场力量来配置公益资源。除此之外，县政府应加大有关资金的收取力度。 1、扩大电费附加征收范围，降低路灯电价。电费附加，其全称为“电费城市公用事业附加。”①扩大征收范围，建立透明机制。国家发展计划委员会2003年元月下发的《关于湖南省城乡用电同价和农网改造还贷加价有关问题的通知》（急·计价格〔2003〕125号）明确，居民生活、非居民照明、商业用电的电费附加为每度2分，大工业与普通工业用电的附加为每度0.7分。目前全县12个建制镇已实施亮化工程，但电费附加只开征了桃花江、灰山港、马迹塘3个镇，应扩大到另外9个镇。因电费附加已包含在国家公布的电价中，电力部门已按公布价格收取电费，开征的实际工作就是与电力部门结算清楚。今年3月在县政府主持下，建设局与电力局就电费附加达成一致，并签署备忘录，其核心内容是：电力局确保每年向县财政解缴115万元电费附加，超征部分80%用于偿还电力局在路灯事业中垫付的资金（经审计，垫付资金为262万元），20%解缴县财政；100万元电费附加支付电力局5%的手续费，超过100万元部分按8%支付手续费；此方案一定三年不变。这里面还有一个问题：一年到底能征收多少电费附加？或者说多久才能还清电力局的帐？如果12个镇全部开征，2003年仅农电这一块就可征114万元，全部加起来估计每年的电费附加应在300万元左右。因此应建立一种公开透明机制，使县政府明了征收使用情况。②降低路灯电价。路灯用电属非居民照明类，路灯照明不以赢利为目的，属公用事业范畴，现今除桃、灰、马三个镇按每度0.786元收取处，其余9个镇按每度1.185元收取，按急·计价格〔2003〕125号文件通知，这9个建制镇的路灯电价应为每百度0.736元，县计物局应向市计物局报告，申请把电价立即降下来。路灯电费是由电力部门在电费附加解缴前直接扣除，因而降低路灯价格就是增加电费附加。 2、开征异地绿化费。新开项目的绿化工作务必达标，未达标者必须开征此费，其目的在于减轻财政投资压力。根据国务院《城市绿化条例》、国发〔2001〕20号文件及省政府的有关规定，城市新建、扩建、改建工程项目和开发住宅区项目，建设单位必须根据绿化规划和工程定额标准，在基建投资中安排配套绿化资金，确保绿化建设。对绿化用地面积，因特殊条件达不到规定标准的，经城市绿化行政主管部门审定后，将绿化资金交由绿化主管部门进行异地绿化。全国大部门城市已开征了异地绿化费，但我县还没有开征，建议尽快尽早开征。应由建设部门拿出具体方案，经县政府批准后报上级有关部门批准。 3、提高排污费标准。排污费的准确名称是：“城市排水设施有偿使用费”。根据湘价费〔2001〕261号文件精神，我县制定的排污费标准为每吨0.05元，从实际情况看，这点钱不可能进行污水处理。县城建一个处理能力为300万吨的污水处理站，少则600万元多则上千万元，而每年的污水处理收入只有1.23万元（前已述及），所以最终果就是污水直排，严重污染资江水质。2004年4月6日，省政府出台的排污收费指导标准为每吨0.2元，现在长沙市为每吨0.4元。我县具体采取什么标准应通过听证会进行确立。 4、改革环境卫生费收取方式，减少跑冒滴漏。环境卫生费本是一种有偿服务费，由环卫处与社区（负责小街小巷卫生）分别收取，不论环卫处还是社区，卫生费收取都非常不易。环卫处为此专门设立了一个10几人的收费组负责此事，但收费成本高昂，收费效果不很理想，至目前止，环卫处还有13万元卫生费未收到，将有关门店一状告到法院，除去受理费等费用，到手的不会超过4万元。社区卫生费也不易收取，每年40多万元卫生费，能收到一半就不错了，社区工作人员最不愿干的就是上门收费。卫生收费难是各地城镇管理中的一件头痛事，近年来很多地方已进行改革，改在自来水中收取，湘价服〔2003〕150号文件也是如此要求。建议：居民卫生费由自来水代收，车辆卫生费由交通部门代收，单位卫生费由财政代扣。具体标准是一个敏感问题，现行标准有些乱，有5元的、10元的、12元的、18元的几种，应根据指导价格分别召开单位、门店、车主、居民听证会，确定一个双方都能接受的价格。 （三）以市容管理为重点，建立长效机制 所谓长效机制，我们认为其核心是责权利相统一。 1、制定市容管理规划与标准。我们要创建省级文明卫生县城，要打造江南名镇，必须有规划，有各项管理工作的相关标准。据了解，到目前为止园林绿化工作还没有相应规划，这简直是匪夷所思的。因此，我们应先来一次清理，看看缺少些什么，力争制定出科学而长远的规划及具体而可行的标准，比如优化的道路结构、良好的垃圾处理设施、合理的市场布局、美化的县城空间景观等。 2、建立综合执法机制。在县城管理中，执法者有城监、环卫、绿化、规划、城建等部门，管理力量分散，反应速度慢，执法能力弱，所以必须整合城管资源，形成强有力的综合执法机制。需要特别指出的是，综合执法队伍须有公安的参与。从上海、香港、新加坡等秩序良好的城市来看，“一警多能”确是一条好作法，宁波等地还干脆推行了“城管、警察、法庭”的城管模式，建议在公安系统内设立城管分局，或抽调适量干警参与。 3、建立责任机制。其一是实施路段长承包责任制。将县城划成若干区域或路段，据其管理难易制定相应的评分细则与经济标的，以招标方式承包给管理单位，年终根据绩效考核结果兑现，奖优罚劣。其二是改革用人机制，实行末位淘汰。队伍内部进行优化组合，中层骨干一律竞聘上岗，做到能上能下，淘汰者只发给生活费。 4、建立监督机制。在内部监督上，成立专门的督查小组，每周对各执法组的工作进行随机检查，每月进行总结，对管理执法中存在的问题责令整改。在外部监督上，从社会各界如人大代表、政协委员、社区工作人员、市民中聘请执法监督员，全方位监督执法管理工作。 5、改“局长包路段责任制”为“局长包机关责任制”。局长应负责本局的人员、车辆不违规违章，如有违反，一次通报，二次警告，三次在“三个文明”考核中扣分，并对屡犯不改局的局长给予适当处分。 6、落实门前三包责任制。门前三包是一项基础性工作，按路段长责任制分段承包管理好，对不严格执行门前三包单位、门店给予相应处罚。 湖南桃江县委政策研究室:六的云  
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