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当前我国部门预算改革中存在的问题及建议

时间:2007/11/4栏目:调研报告

当前我国部门预算改革中存在的问题及建议    部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。随着我国部门预算改革的不断深入,部门预算制度日趋完善,改革的成效正在逐步明显。本文将从理论和实践层面对当前部门预算改革中存在的深层次问题进行分析和阐述,最终提出进一步完善部门预算制度的建议和措施。   一、部门预算改革中存在的问题   (一)财政与部门间的关系难以理顺。部门预算改革的本质特征就是改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式,以部门为依托构建新的预算管理体系。从近几年的部门预算改革实践看,财政部门与政府其他部门的关系还没有很好的理顺。   1、部门预算是以部门为主的“被动”预算。我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的,财政部门只是在部门上报预算的基础上,根据财力状况酌情砍压,最终汇总编制财政总预算。相当多的人将其视为部门预算的巨大优点,认为将具体的预算编制工作下放给部门,有利于财政部门腾出时间进行宏观管理。究其实质,则是财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求,客观上造成了以部门意见为转移的局面。从西方部分国家部门预算编制看,更多的是一种“主动”预算编制,法国预算局甚至是根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算,然后以此与各部门见面商讨。   2、财政在同部门间的博弈中往往处于劣势。财政与部门之间由于职能和分工的不同,它们之间存在着严重的信息不对称,致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额,这就产生了道德风险和逆向选择,部门往往会通过抬高预算额度来欺骗财政部门。财政对政府其他职能部门的道德风险和逆向选择是了解的,总是要凭经验对部门提报预算进行削减。在这种情况下,如果一个部门实事求是的提报自己的资金需求,反倒得不到足够的资金,因为财政部门理所当然地认为它也抬高了价格。在这种共识的指导下,部门提报预算肯定会大大高于实际的资金需求量,也会大大高于政府财力可能,财政在与部门间的博弈过程中仍处于劣势。   3、财政内部各处(科)室存在着“自我扩张”意识。部门预算改革一个重要的配套措施就是理顺财政内部的管理体制,对各业务处(科)室职能重新界定,一个预算单位只对应一个财政业务处(科)室,实现预算分配管理主体一元化。在这种情况下,分管业务处(科)室站在各自不同的角度,为分管部门争资金,争项目,而不是站在财政全局的角度,对部门上报预算进行严格的审查。经各业务处室审核后初步汇总编制的财政预算要大大高于当年可用财力,预算处只好根据当年财力状况逐个儿与业务处室谈判,有的地方甚至只好使用“基数法”,根据各业务处室上年分配资金额度适当增长后切块到处室,以确保财政预算总额不突破。财政内部的这种“自我扩张”机制,客观上降低了预算编制效率。   4、预算分配权不统一,事业单位退出机制不畅。目前在财政部门之外,还有部分部门具有预算分配权。多重预算管理分配权不仅与市场经济与公共财政的要求不相适应,还影响到部门预算编制效率,提高了部门预算编制、执行、决算过程中的交易成本。对事业单位而言,则存在着改革滞后、退出机制不畅的问题,最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。在以前收费、罚款没有得到有效控制的时期,各地增设了很多依赖收费生存的事业单位,这些单位可以说是“因费而生”。随着国家对收费项目的清理、取消,很多赖此生存的事业单位失去了经费来源,这些“因费而生”的单位本应“清费而灭”,却借取消收费之机改成了财政全额拨款单位。   (二)缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。   1、人大对部门预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短,在如此仓促的时间内,要想认真、逐项地审议部门预算很难做到,只能对预算进行总体性、一般性审查,最终流于形式。从西方近代议会的发展史可以看出,近代议会是在争取财政权的过程中得以产生、发展和壮大的,可以说,议会的财政权甚至是先于立法权而存在。而长期以来我国人大对政府财政的监督一直比较弱化,部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面。在人大对部门预算的审批权缺位情况下,仅仅由财政部门自我自发改革,那么这场改革也是不彻底的,更不能提高到“革命”的高度。   2、部门预算执行出现法律空档。我国一直实行历年制预算年度(每年1月1日至同年12月31日),而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批(全国人代会一般在3月份召开,近几年来地方人代会召开时间有前移至1-2月份召开的趋势),致使预算年度的起始日先于人代会审批日,造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制,这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算,或者说执行的是未经法定程序审批的部门预算,不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣。   3、部门预算的透明度不高,公众参与度较低。目前,公众对预算的了解,恐怕只有报纸登载的财政预算报告,其他所有的政府的或部门预算数据、决策过程对普通公众而言,几乎都属于机密范畴。这与西方一些国家可以通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件形成了鲜明的对比。预算反映着政府的职能与政策的方向,预算收支的多与少、预算来源的变化、预算资源投入的范围,都对公众和企业产生实质的影响。提高部门预算的透明度和参与程度,让公民、企业对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务,发表看法,提出建议,不仅有利于预算决策的科学化和民主化,而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。   4、没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开,但部门预算的编制质量如何,部门决算同年初部门预算的差异程度有多大,鲜有人对此进行详细考究。从这个角度看,部门预算改革还不够深入和彻底,形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。同时,部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制,在具体编制过程中,由于项目缺乏可比性,可行性论证也不够充分,

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