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我国政府绩效评估的问题分析与对策研究

时间:2007/11/4栏目:调研报告

    提高政府绩效历来是公共管理追求的基本目标之一,问题是如何提高。政府绩效评估就是一种有效的管理工具,它的兴起是当今时代全球化、民主化发展趋势的产物。自二十世纪七、八十年代以来,西方社会政府管理出现服务效能低下、公共支出持续攀升、巨额的财政赤字和政府干预的高额成本,使政府管理的合法性和公信力衰降。因此英美等发达国家新公共管理运动和政府再造运动蓬勃兴起,绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的实用管理工具,逐渐在公共管理的实践中得到应用。随着公共部门成本意识、服务意识的强化和公民意识的加强,政府部门绩效评估工作也全面展开。
     在我国,随着改革开放的深入和政府行政体制改革的深化,西方发达国家一些先进的政府管理理念和思潮开始逐渐在我国的行政改革中得到吸收和借鉴。其中绩效评估问题开始引起广泛的重视并在政府部门中得到初步实践。但整体而言,政府部门绩效评估在我国还是一个起步和探索阶段,在具体实践中,存在着诸多问题,绩效评估的功能未充分的发挥。为此,本文主要通过对我国政府部门绩效评估的经验总结,力图找出存在的问题和不足,在对原因进行分析的基础上,提出解决的对策。
     一、政府绩效评估的涵义及其意义
     所谓绩效,从字面意义上理解是成绩和效益。对于政府而言,政府绩效,在西方国家也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等,从其表面意义上来说,它包含着政府所作的成绩和所获得的效益的意思,但从其内涵上来讲,还包含政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、良性发展、持续运行的含义在内。相应地,政府绩效评估就是指以一定的时段为界限,对政府部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与评价,对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行定量或定性的测量并划分等级,以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。(引文)因此,开展有效的政府绩效评估具有重大的理论意义和实践意义。
     第一,绩效评估有利于贯彻和落实科学发展观,形成强有力的目标导向。科学发展观内涵丰富,要将其落到实处,转化为各地各部门工作的指导思想和实际行动,需要有一套科学的评估标准和评估体系。科学的绩效评估,将科学发展观的原则要求变成可以量化的目标体系,强化各级政府部门的绩效意识,形成正确的决策导向和工作导向,为树立和落实科学发展观和正确的政绩观提供有力的支撑。
     第二,绩效评估有利于提高政府部门的绩效。绩效评估作为一种技术,是有效提高政府绩效的动力工具。一方面绩效评估有助于实现和落实政府的责任。政府对公民负有公共责任,政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出,公共资源必须有效率地利用并达到预期的效果。要落实这些公共责任,就必须对政府的作为进行绩效评估,以准确了解政府是否承担起了公共责任。另一方面,政府绩效评估所采取的界定政府职能、提高服务质量、强调顾客至上和以顾客需求为导向等措施,有利于改进政府公共部门与社会公众之间的关系,有利于建立和发展社会公众对政府公共部门的信任,增强政府公共部门的号召力和凝聚力。
     第三,绩效评估有利于提升政府管理能力。一通过绩效评估,使政府部门和公务员的激励约束机制有了依据,建立在绩效评估基础上的奖惩,可强化政府部门的激励机制。二绩效评估有利于有效配置资源,建立以绩效为基础的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩,可以降低行政成本,减少政府部门的浪费。三绩效评估是诊断政府部门发展的有力措施。绩效评估作为管理决策的基础,能为组织提供有关政府活动进度、物质损耗、工作协调等方面的信息,以适时调整偏差。
     二、我国政府绩效评估的实践及其存在的问题
     改革开放以来,我国对政府及其领导干部的评估发生了两个方面的根本性变化,一是从没有评估和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义;二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效评估。如江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”,珠海市的“万人评政府”等。这些改革措施的应用不仅为政府开展绩效管理积累了较为丰富的经验,而且对建设求真务实、高效廉洁、运转协调的行政管理体制进行了有益的探索。但是,由于当前我国行政管理改革仍然具有社会转型期的过渡特点,现代意义上的政府绩效评估在我国还是一个新生事物,处于探索阶段的政府绩效评估无论在理论还是实践上都表现得很不成熟,与发达国家的实践相比,我国的政府绩效评估“还处在原始的手工业水平上”,存在的问题还是相当突出的。
     (一)“谁来评估”的问题
     我国政府绩效评估往往通过自上而下的行政推动,重视自查自评和同体评价(上级机关对其下级机关的绩效做出评估和评价,或对其所辖的处室部门从优到劣排出名次),漠视社会评价(外部中介组织、公众、专家的评估)。可见,评估主体多为上级行政机关,社会公众还没有真正成为评估主体。我们的上级领导不仅掌握着资源配置权、指挥命令权,还掌握着对下级的考评奖惩权。这种考评奖惩是悬挂在下级头上的“指挥棒”或令人生畏的“达摩克利斯之剑”。在这种情况下,“只对上负责不对下负责”“不怕群众不满意,只怕领导

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