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建设节约型社会的财税政策思考

时间:2007/11/4栏目:调研报告

        我国是一个人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱的发展中国家。新中国成立以来,为尽快改变国家的落后面貌,提高人民的生活水平,我国长期强调经济发展速度,采取粗放型的经济增长方式,消耗高,浪费大,污染重,造成了目前资源短缺、能源不足、环境恶化的严重后果。再这样下去,不仅我国经济的可持续发展面临着威胁,子孙后代的日子潜伏着隐患,而且当前的社会经济也难以稳定、健康、和谐地发展。转换经济增长方式,走新型工业化道路,成为我国社会经济发展的必然选择。党中央、国务院提出建立节约型社会,具有重大的现实意义和战略意义。财政是国家进行宏观调控、促进经济发展的重要工具,在建设节约型社会中应如何发挥作用,是目前需要研究的重要课题。    一、完善部门预算,做实节约型社会的财政基础
       财政预算反映着国家重大的经济决策和经济走向,决定着国家社会经济建设的规模和进度,涉及到工业、农业、商业、国防、文化、教育各个部门和行业。财政预算编制得合理、真实与否,不仅关系到国家财政资金的节约与浪费,而且会引起资源和能源等一系列重大问题。所以,财政预算的改革是做实节约型社会的财政基础。
       我国财政预算在部门预算改革之前,是粗放式的编制模式,只抓框架,却忽略了各个部门和项目的细部环节,而这些环节往往存在着空间和水分,长期以来造成的浪费是巨大的。现在实行了部门预算,以部门为单位进行编制,其特点是细化,它反映了部门所有的收入和支出,一个萝卜一个坑,夯实了细部环节。但部门预算作为财政体制改革中的新生事物,还有很多不完善之处。如专项支出预算原来的做法是先由财政切块分配资金,再由各部门将资金分解到具体项目或执行单位,很多项目未经专家审定和招投标,成为财政资金和资源能源浪费的重要环节。部门预算实行后,仍然没有建立完整的科学评审机制,项目预算编制有较大的随意性。出现了项目过多,“多立项多要钱”,小项目高报、甚至虚报等现象。又如政府性基金和预算外资金的管理,在部门预算下虽然实行列收列支的办法,由于“收支两条线”不能全面落实,预算外资金仍有很大部分游离在部门预算之外,这些都是出现资源浪费的重要区域。所以,建立节约型社会,首先要从大处着眼,进一步完善部门预算改革,重点解决好基本支出预算规范化、项目支出预算科学化、收支分类和预算科目细化、建立项目论证评审机制等问题,在全国范围内从生产、建设、消费各个领域减少对资源、能源的浪费。
       通过部门预算制度的完善,首先保证节能、节水、节地、节材等节约型的项目投资,不让高耗能、高污染的项目入围。其次,禁止重复建设和盲目建设的现象继续发生。再次,杜绝利用虚假手段套取国家财政资金,严禁预算外资金的大量浪费,把我国节约型社会的财政基础做细做实。
       二、利用国债资金,构建节约型产业结构
       在建立节约型社会中,重要的一步是产业结构的调整。我国目前之所以出现资源短缺、能源不足、环境污染的问题,主要原因就是产业结构不合理。建国以来,农、轻、重比例严重失调,主要发展重化工产业,绿色产业太少,高耗能产业过多。直到目前,我国钢铁、有色金属、电力、化工等8大高耗能产业,单位产品耗能都比世界先进水平平均高出40%。到2020年,我国的能源需求量将达到25—33亿吨标准煤,石油进口依存度将超过50%。铁矿石绝大部分要从澳大利亚等国远距离进口,价格很高,消耗居高不下。由于石化产业的扩大,中国二氧化硫排放量世界第一。产业结构调整是最大的节约,必须建立节约型的产业结构。
       建立节约型产业结构,要大力发展循环经济。循环经济与传统的线性经济模式相反,线性经济是一次性的,即“资源——产品——废弃物”,其特点是高消耗、低利用、高污染。循环经济以物质闭环流动为特征,即“资源——产品——再生资源。在循环经济反馈式流程中,所有的物质和能源都能得到合理与持久的利用。循环经济以减量化、再利用、资源化为原则,要求减少进入生产和消费流程中的资源量,尽可能多方式地使用产品,再把已用的废弃物变成再生资源。循环经济的最大好处就是节省资源和能源,防止对环境的污染,属于绿色产业。除发展循环经济外,还要发展开发再生资源、能源的企业和产业(如风能、地热、太阳能、生物质能),发展第三产业,支持农业经济发展。通过对企业的自身改造和增加其新鲜血液,达到产业结构的升级优化。
       不论是发展循环经济,还是开发再生能源等新型产业,国家财政都要给予大力支持。支持产业结构的调整是符合公共财政理论的,在国外市场经济国家中,政府对企业发展循环经济支持的力度是很大的。如美国不仅拨款资助可再生能源的科研项目,还为可再生能源项目提供抵税优惠。日本政府在发展循环经济中,不仅运用税收政策,而且还进行资金投入,取得了很好的效果。
       我国在积极财政政策实施期间,累计发行长期建设国债共9100亿元,对促进经济增长发挥了积极的作用。现在,根据宏观经济发展形势,国债投向需要转变,应及时转向构建节约型产业结构。支持的渠

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