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基层政府高负债与金融相关性分析与治理对策研究

时间:2007/11/4栏目:调研报告

     摘要:本文以××省乡村债务为实证,研究农村基层政府高负债与高金融相关性特征及其产生的根源,分析对财政政策效率和基层财政运行的影响,以及所引起的金融资源配置失灵,针对政府部门贷款主体的特殊性、承贷方式的多样性、司法介入难以凑效等问题,提出了实施金融抑制、进行标本兼治、适当使用司法约束和财政二重支付与回流等对策。
     关键词:基层政府乡村债务金融相关性治理对策
     当前,农村基层政府(包括县乡政府及行政村)高负债占用大量农村信贷资金已成为不争的事实,这不仅影响到基层财政的正常运转,而且威胁到农村金融机构的安全,成为了制约农村经济发展的瓶颈问题。因此,研究这一问题,对促进农村经济发展和社会稳定具有积极意义。下面以××省乡村不良债务为例进行实证分析:
     一、债务特征:高负债与高金融相关性
     (一)政府高负债与金融相关性实证分析。
     据对××省乡村不良债务调查分析,基层政府债务普遍具有高负债与高金融相关性两大特征。主要表现在以下方面:
     1、高负债是政府债务最明显的特征。全省5,085个乡镇、54,593个村,经审计部门进行全面的审计核实,截止2001年底乡村两级债权总额147.7亿元,其中:乡镇级94.9亿元,村级52.7亿元;直接债务总额306亿元,其中:乡镇级238.8亿元,村级67.2亿元。债权债务相抵账面净负债158.3亿元,占当年全省地方财政一般预算收入271.1亿元的58.4%,占当年全省各县(市、区)地方财政一般预算收入126.2亿元的125.4%,而且存在借欠清收难、资产变现能力弱、处置费用高、实际债权缩水等问题,因此实际净负债总额比账面更大。可见,基层政府高负债不仅形成了沉重的债务包袱,而且集中了大量的财政风险。
     2、高负债将在很长时期存在。高负债的长期存在取决于两个基本因素:一是基层政府为保证财政正常运转,必须继续增加负债,不断借新还旧来维持债务循环;二是政府债务还没有找到彻底解决的办法,乡村债务存在化解难,恶性循环是高负债的必然结果。以2002年为例,全省共化解乡村不良债务15.85亿元,占债务总额的5.41%。其中:(1)通过财政核销债务1.25亿元;(2)通过资产变现偿还债务2.77亿元;(3)通过增收节支偿还债务2.80亿元;(4)通过清收借款归还债务3.23亿元;(5)通过企业改制减少债务1.61亿元;(6)通过其他形式偿还债务4.19亿元。按这个速度,在不增加任何新的债务并把所有债权全部收回的情况下,至少要10年以上的时间才能还清现有债务。这说明,化解乡村债务非常艰巨,不是一朝一夕不是基层政府所能办到。
     3、高负债呈较高的金融相关性。基层政府高负债的金融相关性具体体现在其债务关系中的金融债务上,而且所欠金融债务主要集中在农村信用社。据统计,截止2001年6月,基层政府及其部门在全省农村信用社的贷款本息达58亿元,占乡村债务总额的18.95%。其中政府直接欠贷款本金16.7万元,占欠贷本金总额的33.52%;行政职能部门欠贷款本金20.5亿元,占欠贷本金总额的41.16%;村委会欠贷款本金2.7亿元,占欠贷本金总额5.42%;私贷公用、分户承贷集体使用贷款9.9亿元,占欠贷本金总额19.88%。这种占用实际上是财政向金融的透支行为,它使这部分资金的货币信贷职能以越位的方式执行了财政转移支付职能,农村信用社的运行出现了职能错位。
     (二)形成根源:政策变迁与制度供给不足
     通过临时负债平衡财政收支预期,扩大财政的公共支出,促进经济增长需要保持两个基本前提:一是要有经济持续快速增长和足够的财力为基础;二是其使用必须适度,不能超出财政收支的正常承受能力。基层财政之所以长期超额再分配,形成高额负债并产生金融相关性,根本原因在于经济转轨时期政策变迁和制度供给不足。
     1、政策变迁是形成基层政府高负债及金融相关性的根本因素。除基层政府开支刚性增加等直接性因素外,财政体制变革带来的政策变迁是政府高负债的根本因素。据财政部门有关人士分析,随着财政政策的变迁,政府性负债形成可分为三个阶段:改革开放前,以国有和集体所有制为主要生产方式,资金以国家财政供给制为“主体”,辅之对信贷资金统借统还,债务大多在财税体制转换中消化,对农村金融机构的集体借款也随着农村土地改革划分到户,遗留部分很小。改革开放到“八五”期间,资金供给体制逐步改变,特别是地方财政分设以后,随着经济建设步伐加快,地方财政负担加重,逐步出现了大量的基层政府债务。其中。由不规范的政府行为带来的农村信贷资金的潜在财政转移支付问题逐步扩散。“九五”时期以来,由于国家实施积极的财政政策,地方政府也加大了对经济建设的投入,县乡财政入不敷出,严重透支现象越来越来突出,基层政府在金融机构的贷款也大幅度增加。
     2、制度供给不足是产生高负债及金融相关性的另一个根源。财政与金融的制度供给不足主要表现在:两者之间的关系没有及时理顺,政府部门的融资边界和事权范围缺乏严格划分与准确界定,金融机构的运营难以得到法律应有的保护,在执行现行的政策法规时往往又妥协于外部环境,自觉不自觉地用货币信贷资金替代了财政支付职能。制度供给不足主要体现在三个方面:一是金融债务的债权软约束与风险滞后,给政府部门留下了向金融寻租的空间,这种明显的融资偏好没有受到制度环境的及时抑制

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