基层政府高负债与金融相关性分析与治理对策研究
。二是农村领域财政向金融倒逼的机制没有得到根本治理，特别是是地方性金融机构经营管理层次低，受地方制约多，更便于施加行政影响取得贷款，因此基层政府部门常把农村信用社作为融资首选。三是政府部门高负债实质上是一种风险转嫁，即将自已的债务包袱转移为其他机构、甚至个人的不良债权，通过侵占这些资产弥补财力亏空和不足，这种由财政风险到金融成本的积累缺乏必要的制度约束。
二、不良反应：两个财政后果与金融资源配置失灵
（一）高负债与恶性循环的两个财政后果
一是影响国家宏观财政政策的实施和效率。基层政府是国家政权的微观组织，有责任和义务配合国家实施相应的财政政策。在高负债及其恶性循环条件下，基层政府财政运转不灵，偿债能力下降，信誉丧失，融资困难。这种财政状况必然导致基层政府一方面被迫减少甚至中断对地方公共事业支出和对财政扶持项目的投入，另一方面千方百计利用行政影响力继续增加负债，不断聚集与转嫁风险，还有可能挤占挪用中央财政直接投入或转移支付的资金。这样一来，在微观领域，因需要财政支持的产业和行业失去资金倾斜无力进行扩大再生产，致使部分生产需求和消费需求受到抑制；在宏观上，由于微观财政政策与宏观财政政策失去平衡，二者的匹配关系被破坏，国家发展生产、扩大内需的政策效应下降。
二是会不断加剧基层政府的财政风险。分析财政风险形成过程，政府债务在期初表现为暂时性财力透支或对社会资金的占用，这时基本没有风险，但随着负债程度的加深，财政风险会不断积累，最终演变为高负债，恶化财政运行状况，加剧财政风险，当负债增长长期超过财力增长，就会出现主要依靠负债增长特别是金融负债来维持财政运转的财务危机。以目前态势，高负债及恶性循环已危及到基层政权的稳定，如果对基层政府资产负债进行清偿，事实上有相当部分基层政府已构成经济学意义的技术性破产。
（二）高金融相关性引起金融资源配置失灵
基层政府债务的高金融相关性，集中表现在农村金融机构的政府性贷款增加，这为货币政策在农村的传导埋下了隐患，从三个方面带来金融资源配置的失灵：
一是影响货币资源的配置效率，削弱金融对地方经济的支持。基层政府以各种形式拖欠大量的社会货币资金，并将挤占、拖欠农村信贷资金作为解决财力不足，缓解财政支付压力的重要途径，使大量信贷资金财政化，由执行货币支付职能转为执行了财政转移支付职能。由于本来应该进入生产和流通领域的货币资金源源不断地流入财政机关，从而削弱了农村信用社配置货币资源的能力和支持地方经济的信贷力量。与此同时，当财政不能正常履行偿债义务，金融机构为了信贷资金的安全和自身的发展必然产生信用抑制，减少或中止对相关部门和产业的信贷投入，加大保全和清收财政贷款的力度，甚至把当地视为非金融安全区，实施信贷制裁或过度审慎的信贷政策，形成惜贷惧贷现象，减少信贷投入。这又势必影响农村信用社资金的有效运用，降低农村信贷资金的使用效率，造成部分地方农村信用社的信贷资源闲置。
二是降低信贷资产质量，影响农村信用社的正常运转。由于基层政府财政资金紧张的状况在短期内难以改变，高负债与财政收支的恶性循环，将使其暂时失去或部份失去贷款偿还能力。加上农村税费改革规范了地方政府的收费行为，一些预算外行政事业收费项目被取缔，原本计划用这些收费来偿还的贷款失去还款来源，基层财政偿债能力进一步下降。在这种情况下，基层政府为了维护自身的运转，更不可能把有限的财政资金用于偿还贷款。财政上岸，金融下水，由于政府债务的高金融相关性主要反映在农村信用社，农村信用社由此形成大量的呆滞或呆账贷款，不可避免地出现信贷风险增大，资产质量下降，资金流动性减弱，经营效益降低等问题。
三是破坏信用秩序和经济秩序，引发金融风波、加深社会矛盾。市场经济有自由经济和政府主导型经济，中国经济在转型期实行的是一种行政主导型市场经济，“官、产、学”经济现象是目前中国经济的最大特征，它表明政府部门在各种经济关系中所处的突出地位和作用。因此，当基层政府财政无力偿贷而逃废金融债务时会带动各界效仿，从而产生经济学上的“多米诺骨牌效应”，导致当地信用秩序失范、经济秩序混乱，这势必加剧地方金融风险。如继续下去，金融风险将酿成全局性风险，甚至爆发严重的社会矛盾，引起社会经济动荡。
三、因素分析：矫正高负债金融相关性的难点
基层政府及其部门贷款承贷主体的特殊性，承贷方式的多样性，司法介入困难和难以凑效，决定了化解其债务高金融相关性的难点。
难点一：承贷主体的特殊性，使贷款的清收难以着手。一是由于基层财政困难，已无力偿还金融借款，即使基层政府想作一届守信用政府，也无从作起。二是由于基层政府是国家政权的重要组成部分，不是一般的社会经济实体，出于维护基层政权稳定和社会稳定的政治需要，会出现破产失灵，也就是说从政体上不允许运用破产清偿债务这一市场化手段。三是基层政府对地方社会拥有绝对的控制权利，金融机构作为社会经济细胞，一旦失去政府及其部门的支持，其运行和发展必然产生多重障碍，因此在清收政府贷款时顾虑很多，不便于依法运用强制性措施。
难点二：承贷方式的多样性，使贷款的清收复杂化。调查资料表明，政府部门对金融机构的负债具有多种途径。除财政部门直接负债和财政承诺担保偿还贷款，还有其他政府部门及行政事业单位负债，领导干部和财务人员顶贷、利用群众转贷等私贷公用贷款。这些贷款都是行政主导下的产物，在财力不足时拖欠不还或拒绝还贷是其共同的特征。由于这些贷
二、不良反应：两个财政后果与金融资源配置失灵
（一）高负债与恶性循环的两个财政后果
一是影响国家宏观财政政策的实施和效率。基层政府是国家政权的微观组织，有责任和义务配合国家实施相应的财政政策。在高负债及其恶性循环条件下，基层政府财政运转不灵，偿债能力下降，信誉丧失，融资困难。这种财政状况必然导致基层政府一方面被迫减少甚至中断对地方公共事业支出和对财政扶持项目的投入，另一方面千方百计利用行政影响力继续增加负债，不断聚集与转嫁风险，还有可能挤占挪用中央财政直接投入或转移支付的资金。这样一来，在微观领域，因需要财政支持的产业和行业失去资金倾斜无力进行扩大再生产，致使部分生产需求和消费需求受到抑制；在宏观上，由于微观财政政策与宏观财政政策失去平衡，二者的匹配关系被破坏，国家发展生产、扩大内需的政策效应下降。
二是会不断加剧基层政府的财政风险。分析财政风险形成过程，政府债务在期初表现为暂时性财力透支或对社会资金的占用，这时基本没有风险，但随着负债程度的加深，财政风险会不断积累，最终演变为高负债，恶化财政运行状况，加剧财政风险，当负债增长长期超过财力增长，就会出现主要依靠负债增长特别是金融负债来维持财政运转的财务危机。以目前态势，高负债及恶性循环已危及到基层政权的稳定，如果对基层政府资产负债进行清偿，事实上有相当部分基层政府已构成经济学意义的技术性破产。
（二）高金融相关性引起金融资源配置失灵
基层政府债务的高金融相关性，集中表现在农村金融机构的政府性贷款增加，这为货币政策在农村的传导埋下了隐患，从三个方面带来金融资源配置的失灵：
一是影响货币资源的配置效率，削弱金融对地方经济的支持。基层政府以各种形式拖欠大量的社会货币资金，并将挤占、拖欠农村信贷资金作为解决财力不足，缓解财政支付压力的重要途径，使大量信贷资金财政化，由执行货币支付职能转为执行了财政转移支付职能。由于本来应该进入生产和流通领域的货币资金源源不断地流入财政机关，从而削弱了农村信用社配置货币资源的能力和支持地方经济的信贷力量。与此同时，当财政不能正常履行偿债义务，金融机构为了信贷资金的安全和自身的发展必然产生信用抑制，减少或中止对相关部门和产业的信贷投入，加大保全和清收财政贷款的力度，甚至把当地视为非金融安全区，实施信贷制裁或过度审慎的信贷政策，形成惜贷惧贷现象，减少信贷投入。这又势必影响农村信用社资金的有效运用，降低农村信贷资金的使用效率，造成部分地方农村信用社的信贷资源闲置。
二是降低信贷资产质量，影响农村信用社的正常运转。由于基层政府财政资金紧张的状况在短期内难以改变，高负债与财政收支的恶性循环，将使其暂时失去或部份失去贷款偿还能力。加上农村税费改革规范了地方政府的收费行为，一些预算外行政事业收费项目被取缔，原本计划用这些收费来偿还的贷款失去还款来源，基层财政偿债能力进一步下降。在这种情况下，基层政府为了维护自身的运转，更不可能把有限的财政资金用于偿还贷款。财政上岸，金融下水，由于政府债务的高金融相关性主要反映在农村信用社，农村信用社由此形成大量的呆滞或呆账贷款，不可避免地出现信贷风险增大，资产质量下降，资金流动性减弱，经营效益降低等问题。
三是破坏信用秩序和经济秩序，引发金融风波、加深社会矛盾。市场经济有自由经济和政府主导型经济，中国经济在转型期实行的是一种行政主导型市场经济，“官、产、学”经济现象是目前中国经济的最大特征，它表明政府部门在各种经济关系中所处的突出地位和作用。因此，当基层政府财政无力偿贷而逃废金融债务时会带动各界效仿，从而产生经济学上的“多米诺骨牌效应”，导致当地信用秩序失范、经济秩序混乱，这势必加剧地方金融风险。如继续下去，金融风险将酿成全局性风险，甚至爆发严重的社会矛盾，引起社会经济动荡。
三、因素分析：矫正高负债金融相关性的难点
基层政府及其部门贷款承贷主体的特殊性，承贷方式的多样性，司法介入困难和难以凑效，决定了化解其债务高金融相关性的难点。
难点一：承贷主体的特殊性，使贷款的清收难以着手。一是由于基层财政困难，已无力偿还金融借款，即使基层政府想作一届守信用政府，也无从作起。二是由于基层政府是国家政权的重要组成部分，不是一般的社会经济实体，出于维护基层政权稳定和社会稳定的政治需要，会出现破产失灵，也就是说从政体上不允许运用破产清偿债务这一市场化手段。三是基层政府对地方社会拥有绝对的控制权利，金融机构作为社会经济细胞，一旦失去政府及其部门的支持，其运行和发展必然产生多重障碍，因此在清收政府贷款时顾虑很多，不便于依法运用强制性措施。
难点二：承贷方式的多样性，使贷款的清收复杂化。调查资料表明，政府部门对金融机构的负债具有多种途径。除财政部门直接负债和财政承诺担保偿还贷款，还有其他政府部门及行政事业单位负债，领导干部和财务人员顶贷、利用群众转贷等私贷公用贷款。这些贷款都是行政主导下的产物，在财力不足时拖欠不还或拒绝还贷是其共同的特征。由于这些贷
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