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关于我市县级土地储备机制的调研报告

时间:2007/11/4栏目:调研报告

nbsp;       首先,在土地收购储备的资金运营上,政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢,而忽视了对土地收购储备前期的资金投入。
           2001年,国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》(通称15号文件)。15号文件明确提出,为增强政府对土地市场的调控能力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收购土地,金融机构要依法提供信贷支持。这是中央以文件形式第一次对建立土地收购储备制度,明确收购储备资金的主要来源提出明确要求,是土地收购储备机构拓展融资渠道的重要政策依据。且2001年初,山西省国土资源厅就与中国银行山西省分行签订了土地收购储备贷款业务的合作协议,并要求各地市分行与当地国土资源部门积极开展全方位业务合作,严格按照《实施细则》办理土地收购储备资金贷款业务。但在我市的许多县,在土地收购储备资金运营上,虽然也规定由县财政拨款或向银行贷款解决,但在实际运作上却是步履艰难,阻力重重。财政部门不予拨款不说,就是想依靠国家和省里面制定的政策依据,向金融机构进行融资,储备机构都没有自己独立的帐户。这样,资金就难以融通。没有了融通的资金,在进行土地收购的时候,土地收购储备机构就只能采取其唯一的一种收购方式----协议(或合同)收购来运作。但这种收购方式在运作过程中,由于采用的是“先协议(或合同)收购,后出让补偿”的方式,所以在对土地进行收购的时候,无形之中就存在如下几方面的不利于:一是不利于土地收购储备机构成功收购。由于这种收购方式实际上是一种“赊帐式”收购,所以在收购有些土地特别是所谓的“黄金”、“抢手”地块时,由于用地意向者较多,原有土地使用(所有)权属单位人出于一种急功近利的这么一种思想,就往往置国家法律法规于不顾,将本应该纳入土地储备库或应该经过收购储备推向市场的土地,擅自转让或买卖于他人,从而导致收购储备工作陷于一种尴尬被动的局面;二是不利于县级政府获取更多的收益。因为协议收购或多或少地会存在土地使用(所有)权属单位人向土地收购储备机构讨价还价的可能,从“利息”和“付款周期”等角度考虑,“赊帐式”的收购往往是“让利式”的结果。
          其次,在土地收购储备部门之间的协调问题上,难以达成统一的认识。
          土地收购储备工作涉及面广,常常需要多部门之间密切配合,从笔者调查情况来看,目前主要是与城建规划及司法部门之间的协调对土地收购储备的影响最大。一是许多县城建设规划缺乏前瞻性和稳定性,给土地收购储备无形中增加了风险,也制约了土地资源的高效利用;二是已进入土地收购储备程序的土地,因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产,导致土地储备已做的前期工作失去效力,甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象,造成原土地使用权人到期不按时交付土地,给政府储备土地造成困难。
           其三,在土地收购储备的实际操作中,规避土地收购储备的行为时有发生,致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手,国土收益大量流失。
           主要表现在:①一些工矿企事业单位等,因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地,以出让方式取得土地使用权后,无力继续开发,而又不具备转让条件的土地,以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地,根据相关规定,本应纳入土地收购储备,但土地使用权人却拒绝收购,在不办理任何土地相关手续的情况下,买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易,导致国有土地资产大量流失;②县城或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地,因实施城镇规划和土地整理,在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成了临街“黄金”地块,土地价值突显。于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式,使其无偿取得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方式方能获得的经营性用地,在原用地上开门面、设店铺,用于商业、服务业等用途,从中大肆掠取因政府投资而带来的土地增值收益。
           其四,集体土地的大量非法入市(特别是毗邻城区、周边基础设施较好的“城中村”以及城乡结合部、交通沿线这些特殊区域的集体土地),严重地影响着土地的收购储备及储备土地的处置工作。
           收购储备土地的最终目的是要经营土地,而经营土地的目的是要“通过建立良好的土地市场环境,盘活存量土地资产,实现城市土地资源的优化配置,为城市经济提供可持续发展的资源保证”,“在这个前提下,使土地资源实现最大化的资产价值”。而这些区域集体土地的大量非法入市(入市的形式主要表现在:非法批地入市、非法占地入市、非法出租入市、非法转让入市等),因为往往是受眼前利益的驱动(如交纳税款、集体开支等),实际上是一种自由和无序的用地行为,土地价格的随意性也比较大,因此在缺乏有效监管的情况下,

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