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公共财政框架下建立健全地方财政监督体系的研究

时间:2007/11/4栏目:调研报告

    公共财政框架下建立健全地方财政监督体系的研究
   *市财政局地方财政监督课题组
   当前,财政改革正向纵深方向快速推进和拓展,而与之相配套的财政运行机制却还没及时得到健全和完善,财政制度的建设明显“滞钝”于改革步伐的“弊端”已在不少的地方及不少的方面都暴露和凸显了出来,并已成了影响和阻碍财政改革进一步深化、发展的主要症结,甚至于障碍,特别是在地方财政监督体系中占主导地位的预算编制、执行与监督三者职能之间的关系问题,如何“摆布”才能使他们既相互分离牵制,而又保持协调一致的综治合力,是关系到财政改革措施如何才能最大限度地发挥和提升改革成果的关健所在。对此,我们选择建立健全财政监督体系,特别是财政预算编制、执行、监督职能之间的制衡关系进行研究和探讨,旨在通过浅薄的观点,引起大家对这一问题的重视和关注,从而起到推进财政改革,规范财政行为,保障财政改革成果的目的和效果。
   一、建立健全地方财政监督体系的“现实意义”
   大家都很清楚,研究和探讨地方财政监督体系,特别是财政预算编制、执行、监督职能之间的制衡关系问题,是提高财政工作运行效率、规范财政行为、提升财政工作整体合力的关健举措,对解决财政预算编制中的一些不规范行为、防范预算执行中的一些苗头或倾向性问题等,都具有较强的针对性和现实意义。
   =、实际工作中,有些预算编制机构对其年初编制的预算,经常发生“调整”现象,“追加”也较为频繁,且缺乏应有的透明度,从而使得财政资金的使用变相地逃避了严格的预算监督,同时也使得预算的编制因此而丧失了严肃性和原则性。从财政预算的编制过程来看,不仅有《预算法》及国家各项任务、方针、政策的约束,而且又有完善严格的“两上两下”编制操作程序,同时,编制的预算还得通过同级人大机关的审查通过,可见,财政预算的编制过程是相当严格的,更是公开而透明的,可以这么说,在预算编制阶段,财政预算编制部门基本上用的是同一把刀子,使的是同一把尺子,财政预算“一碗水”端得是比较公平的,各个预算单位也是比较心服口服的。可这公平合理的预算在其执行过程中,却常常会出现各种“问题”,有的预算单位以各种理由为借口,不是“打报告”,就是找关系,千方百计地要求“追加”预算,或“调整”预算支出的规模或用途等,并且,不少的“追加”预算,其操作人员的范围很小,人大部门也不清楚,其他相关的兄弟部门更是一无所知,透明度较低,这种形式的追加预算,从纵向上讲,使财政预算编制丧失了严肃性,从横向上讲,使财政预算失去了公平合理。在有些地方,靠这种“追加”预算等措施来变相调整年初预算,以逃避人大等部门监督的现象较为普遍,不对其加以规范和制约,将会严重地影响到地方财政部门的形象。
   =、财政预算在执行中,有的随意性很强,擅自或变相调整支出项目,有的在发现年初编制的预算偏离了实际,却又不及时建议或要求调整预算而仍教条地执行等等,从而导致财政预算的执行丧失了原定的目的和宗旨,迫切需要加以全面地规范。财政预算一经批复就具有法律约束力,要求预算单位必须要严格地遵守执行,可在实际工作中,却有一些预算单位采取“偷梁换柱”等手段,变相调整其支出项目,如,财政预算安排其采购电脑等必备办公设备的,预算单位却在具体的采购活动中,与供应商“串谋”采购空调设备等;有的预算单位将其征收的行政性收费等,擅自放入私设的银行账户中,以截留或挪用;有的预算单位在其预算执行过程中,明知财政预算执行的前提条件发生变化,却不及时向财政部门反馈信息情况,不提出修定预算的建议等等,导致该追加预算的,不根据实际情况要求追加,该削减或停止执行的预算却在继续浪费等等,从而使得财政预算的执行达不到应有的目的和效果,丧失了预算的经济发展功能。
   =、不少地方的财政监督职能,其目的和宗旨不够科学明了,责任不够强化,就事认事或甚至于任务式的监督现象比较普遍,从而导致财政监督职能弱化或错位,事前防范、事中监控功能几乎丧失殆尽,对此迫切需要加以充分、全面和彻底地发挥。在实际工作中,我们查阅了不少的地区有财政检查报告,结果发现不少的检查结论都是针对具体违纪问题提出的,很少有针对预算编制不够科学合理的,或预算执行进度上存在问题的等等,如有的地区仅对不少被查单位将费用挂列暂付款的问题提出了整改意见,却从未分析其中的实质性成因,是财政预算编制得太紧而不切实际呢,还是预算单位乱花滥支,不能严肃执行预算开支标准而浪费了财政资金呢?等等,对这些实质性的分析不够,从而使得实施财政检查的目的是为了检查而检查,而与财政预算的编制、执行等相对独立了起来,相互之间缺乏应有的依存监督关系,结果造成了财政职能行使的效率大打折扣,财政监督为财政资金保驾护航的功能也无法发挥出来。
   =、在不少的地方,其财政预算的编制、执行、监督三块职能之间有时缺乏相互沟通的合力,有时缺乏相互分离的制约力度,从而导致财政工作的整体运行效果处于低效、混乱的无序状态。任何一项财政职能的行使都应围绕财政服务于经济的大局开展,只不过是每项职能的行使都是从各自不同的角度去发挥其作用和效果的,因而,财政职能的行使,必须要有一个整体的“合力”,以协调管理所有财政职能,否则,财政职能的行使,不但漫无目标,没有方向性,还很容易滋生舞弊行为等等。如,有些地方的预算编制部门,在其编制财政预算时,变相拒绝预算执行机构的参与,而自己却又不知预算单位的实际情况等,从而导致预算编制不切实际;同样,有的预算编制机构,自己编制预算,自己又管理预算的执行,同时又实施事后监督等,从而使财政职能的行使混杂在一起,不但责任不清,丧失

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