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基层法律服务状况考察报告

时间:2007/11/4栏目:考察报告

   
       以农村基层法律服务所为窗口
       第一部分 理论框架  
     一、选题与定义  
     一位学者曾经断言,“中国的问题仍然主要是农村的问题。中国社会的现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化。因此,一个真正关心中国人喜怒哀乐的人就不能不关心中国最基层社会的人的生活。” 即使那些把兴趣投向城市、投向“正规军”法律服务、投向标准化或目标性司法程序建构的人,也无法否认研究中国基层法律服务的现状与改革在研究整个中国司法问题所具有的特别意义。基层社会和基层政府是整个中国社会和整个国家的地基,对于基层社会的治理一直是中国政府治理策略(社会综合治理)的重点之一,基层司法构成我国司法制度的基础和主体(法律规定基层法院以及作为其组成部分的人民法庭管辖除法律法令另有规定以外的所有一审案件)。在司法专业化与司法民众化的冲突/双重困境中以及强大的诉讼积案压力下,寻求建立为当事人提供充分、适当、可供选择的多元纠纷解决机制,为简单、小额的案件提供低廉、快捷的法律服务,亦即“获得正义”(access to justice)是当代世界普遍面临的重大课题。在中国这种城乡差异、地区差异巨大并且不断增大却又实行单一制政府结构形式的大国,如何为占中国人口主要成分的基层老百姓特别是广大农民提供符合其经济、文化层次需求的有效的法律服务,一方面直接关系到基层纠纷的解决和基层社会的稳定,另一方面也将影响到作为“标准模式”的民事诉讼结构是否能够在我国社会里找到确实适合的土壤、并真正地扎下根来这一重大问题,并最终影响中国在尚未全面实现现代化的阶段面临后现代社会的冲击能否作出适时适当的回应。  
     本课题所指的“基层”是以中国行政和司法建制为标准,指县级层次上的县(市、区),以及它们的行政下级(乡、镇、街道办事处)和司法派出机构(派出法庭)所辖的区域;本课题所称的“法律服务”是指代理诉讼、办理非讼法律事务、调解纠纷、协助办理公证和见证、解答法律咨询,以及帮助书写法律文书,等等;本课题所考察的基层法律服务所,是指设在乡镇(街办)主要为本辖区的政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、个人合伙组织以及公民提供法律服务的组织。限于本课题的具体目的性和政策指向性,我们选取了在中国基层社会占据重要市场、目前正面临着或存或废或发展或衰败命运的基层法律服务所为窗口,以考察和评价这个特殊群体为基层老百姓所提供的上述法律服务为切入点,观察其在我国整个基层法律服务体系中的角色,同时通过考察在其沿革和演进过程中,与之构成职能交叉、隶属或管理、或竞争关系的国家行政机关(司法所)、国家司法机关(基层法院及其派出法庭)、群众性自治组织(人民调解委员会)、社会性法律服务机构(律师事务所),从而透视我国整个基层法律服务体系的现状和走向。这种定位的现实根据是,官方文字资料分析和实证考察结果都表明,中国基层至今为止并未明确或完全区分“司法”职能(及其主体)与行政职能(及其主体)、政府救济与社会自治性救济,而基层法律服务所与上述国家机关和社会团体之间更是存在着剪不断理还乱、你中有我我中有你的纠结关系。  
     二、方法与路径  
     在课题给定的一年期限内,我们选择以全国性文献调查为基础,对几个有代表性的考察点进行解剖,以大致掌握法律服务所的发展脉络及其在所在地区的整个法律服务体系(包括基层法院、人民调解、仲裁、律师、公证等)中的位置,最后综合运用不同路径获得的信息,使之相互印证而获得完整结论:  
     1、文献资料的收集、阅读和分析  
     基层法律服务所从成立、发展、繁荣,到变革、抑制、衰落,直至今日面临被废止或遗弃的命运。通过收集、阅读和分析记载这一历史演变过程的现有文献,我们期冀获得以下信息:  
     1.1 成立基层法律服务所的客观原因、理由或背景是什么?这些原因、理由或背景中哪些是构成基层法律服务所的客观生存基础和/或生存价值的决定性因素?  
     1.2 目前决定基层法律服务所存在的这些因素是否已发生变化?这些变化是否已从根本上或在一定程度上动摇了基层法律服务所生存的客观基础和/或减损了它的存在价值?或者,是否反而进一步丰厚了它的生存基础和/或增加了它的存在价值?  
     1.3为什么对基层法律服务所进行一而再再而三的改革?每一次变革基层法律服务所的主观因素或动机或目标是什么(包括变革者和被变革者两方面)?变革者的目标哪些是基于上述客观因素所致,哪些是由于变革对象本身无法克服的缺陷所致?哪些可能通过有效的改革措施而实现?还有哪些反而由于变革措施自身的无效或负效应而加剧?  
     1.4 在基层法律服务所的变革和演进过程中,

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