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关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告

时间:2007/11/4栏目:考察报告

    这次赴欧考察,德国、瑞典、法国的有关专家学者给我们介绍了从中央到地方,到基层大量关于立法、行政、司法等方面的信息。在听取介绍和实地考察过程中,由于国内所从事工作的原因,我们对上述三个国家基层治理体制格外关注。它们规模各异的市镇建制,形式多样的市镇自治组织体制,较为明确的权力职责,有保障的经费来源,以及令人瞩目的发展新动向,都给我们留下了深刻印象。     一、规模各异的市镇建制。     如同欧美其它发达国家一样,德国、瑞典、法国在中央(联邦)级、省(大区、州)级的各种权力配置及其运行已十分老道,并为世人所知。值得注意的是,上述三国在中央(联邦)、省(州)层面保持一套完善而又相互制衡的公共权力体系的同时,在基层还保持了规模多样的建制市镇。     德国是一个联邦制国家。国家政权分为三级:联邦级、州级(16个)和地方级(8,000多个)。在德国,1,120万居民的巴伐利亚(Bavaria)州有2,056个市镇,250万居民的布莱登伯格州(Brandenburg)有1,700个市镇,  600万居民的汉森州(Hessen)有426个市镇,46万居民的撒克斯尼亚州(Saxonia)有968个市镇,760万居民的莱登撒克逊(Niedersachsen)州有1,031个市镇,而350万居民的柏林(Berlin)本身也是一个市镇。在我们到访的北莱茵-威斯特法伦州共有396个市镇,其规模也是各异,其中有30个人口超过10万人,最大的是科伦市,人口达100万,小的市镇人口只有几千。     瑞典既是一个君主立宪的国家,也是一个单一制的地方分权型的国家。国家政权分为三级:中央级、省级(21个)、市镇级(Municipality,290个)。在瑞典,全国总人口只有近900万,但市镇建制却有290个,平均每个市镇有居民30,900人,大的像首都斯德哥尔摩人口达761,000人,小的市镇只有2,600人。历史上瑞典的市镇更多,从1862年地方自治改革后,市镇不断合并,到1952年市镇数量已由早期的2,500多个减少至1,100个,到1974年再减少至278个,今天全国市镇数量稳定在290个。     法国是一个单一制的中央集权型国家。国家政权分为:中央级、大区级(22个)、省级(100多个)、城市(市镇)联合体级、市镇级(36,000多个)。在法国,市镇建制早在1884年就正式确立了。目前市镇数量已达36,000多个,据说比原欧盟15国市镇数量的总和还要多。有2万个市镇的人口不足2千。由于许多市镇人口太少,法国中央政府曾在20世纪70年代通过一项法案,允许市镇之间进行合并(但不是强制),但推行的结果,大约只有500市镇之间愿意相互合并,更多的市镇不愿意合并。     二、市镇自治的组织体制     三个国家的市镇均实行自治体制,但由于历史等多方面的原因,在体现和实现自治的组织建设上,三个国家之间甚至一国内部又有不少差别。     在德国,乡镇是德国最基层的地方自治单位。它不是州政府的下属行政单位,而是组成县的自治团体。德国基本法规定,在州、县(市)和乡(镇)中必须设立经普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡(镇)一级可由乡(镇)民大会代替之。由于多种原因,德国各州的乡镇自治体制有所不同。从组织建设的角度来看,大体上有四种类型的乡镇自治组织体制:一是北部德国的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是:选民直接选举乡镇议会;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长,选举或任命乡镇总监;乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是行政首长,具体行政事务由乡镇总监负责。这种组织体制类似于欧美许多国家的市镇经理制。二是德国南部的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是:乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,控制一些乡镇事务;选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席,同时又是行政机构的首脑。乡镇长领导乡镇议会,乡镇议会通过的决定由以乡镇长为首脑的行政机构负责执行。三是莱茵河流域的乡镇长制。这种体制的主要特征是:选民直接选举乡镇议会;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长;乡镇长既是乡镇议会的主席,又是乡镇行政的首脑,既领导乡镇议会,又领导乡镇行政机构。四是市自治机关体制。这种体制的主要体制是:选民选举乡镇议会;由议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长并监督行政工作;乡镇长只是乡镇行政事务的首脑,并不是乡镇议会的领导人,只负责乡镇行政事务,不领导和主持乡镇议会。至于基层自治体的日常运作,由于德国是一个联邦制国家,全国没有统一规定,据我们访问的北莱因-威斯特法伦州内政部的介绍,该州是每5年选举一次市镇议会的议员,各市镇议会议员的规模在20-45人之间(除波恩市67名外),市镇议会一般每月开会一次,或每年至少召开10次会议。市镇议会的准备工作绝大多数要由市镇长负责,市镇长还有几个助理,大城市的市长还有2-3个副市长。市镇议员绝大多数都是荣誉性的,  工作很累、很辛苦,所以,他们现在讨论像波恩这样的大城市,市议会的议员能否实行专职。     在法国,市镇是最

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