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不作为行政行为的可诉性 研究

时间:2007/11/4栏目:调研报告

    当前,随着政府职能向服务型转变,行政管理相对人因行政主体不作为行政行为而产生的争议越来越多,这种权利的救济是通过行政权还是司法权(行政诉讼)来解决,在人民法院和行政主体的实际操作中还存在一些分歧和模糊。《行政诉讼法》将行政主体不履行法定职责的具体行政行为纳入行政诉讼的范围,无疑是行政审判的重大发展,对于行政主体更好地履行职责,改进工作作风,克服官僚主义,促进廉政建设,以及更加有效地保护相对人的合法权益具有重要的意义。然而,该法对人民法院受理行政主体不履行法定职责案件,只提供了基本法律依据,而且行政实体法关于不同的行政主体具有哪些法定职责,以及如何界定履行与否,大多规定不明确。因此,在司法实践中,随着这类案件的增多,受理和审理的困惑也随之增长。所以,从理论和实践的结合上,对不作为行政行为及其可诉性进行深入研究就成为必要。笔者在这里根据行政法学的发展及行政审判工作的实践,就不作为行政行为及其可诉性发表粗浅的见解,以供商榷。                        不作为行政行为涵义的界定     不作为行政行为是相对于作为行政行为而言的,是根据行政行为的表现形式进行的分类。对于作为行政行为的概念,学术界观点趋于统一,这里不必赘述。而对于不作为行政行为的涵义的界定却多有争议,通过归纳主要有以下三种观点:一是认为不作为行政行为是行政主体负有作为的法定义务而在程序上消极的不为状态①;二是认为不作为行政行为是指行政主体依行政相对人的合法申请,应当履行也有可能履行相应的法定职责,但却不履行或者拖延履行的行为形式②;三是认为不作为行政行为是行政机关不履行法定职责的行为③。     上述三种观点,都在一定程度上提示了不作为行政行为的特征,即肯定了不作为行政行为是特定主体在负有法定作为义务的前提下而不为的行为,其法律后果是违法的。但是,笔者认为以上三种观点都存在欠妥之处。第一种观点只强调了行政主体在程序上未作履行即视为行政不作为,未考虑到现实生活中存在不可抗力的发生,这对于行政主体的要求过于苛刻,有失公平。其可取之处是注重了程序上不为,而非实体上不为。从法理学上讲,不作为是指不做出一定的动作或者动作系列,而拒绝履行行为是指行政主体在实体上做出了对相对人提出的赋予某种权利或者提供某种保护的申请以否定性的答复,其本身实质上就是一种积极的作为形式。所以,过分强调行政主体实体作为的观点,有些牵强和偏颇。第二种观点把不作为行政行为限定在行政主体必须依相对人的申请的范畴,而行政主体的法定作为义务分为依申请的作为义务和依职权的作为义务,该观点将行政主体依职权履行的法定作为义务排除在外,是不科学和不全面的。第三种观点将不作为行政行为的主体仅局限于行政机关,缩小了行政行为主体的范围。在我国行政主体除行政机关以外,还包括那些依照法定授权和行政机关委托而取得行政权的组织,其行政工作中不履行法定职责的行为,也属于不作为行政行为。     通过对上述三种观点的利弊分析,笔者认为,不作为行政行为是指行政主体有积极实施法定行政作为义务,并且能够履行,而未从程序上履行或者拖延履行的行为。据此我们可以得出如下结论:首先,不作为行政行为不等于拒绝履行行政行为,因为拒绝履行行政行为是指行政主体“在实体上做出了对相对人提出的赋予某种权利或者提供某种保护申请的否定性答复,这种答复本身从方式上讲就是一种积极的作为行为,因而不能将其列入‘行政不作为’的范畴”④。我们不能将行政主体拒绝履行作为义务的行为(如答复决定等)当成不作为行政行为,如果相对人起诉也只能针对行政主体作出的拒绝履行的决定这一具体行政行为。其次,不作为行政行为以行政主体有法定行政作为义务为前提,这种义务有别于道德义务和习惯义务。比如对公民提倡见义勇为,这是道德义务,如果出现“见死不救”其行为也只能受道德谴责;但是如果警察“见死不救”则是不履行法定作为义务,其行为要受到法律制裁。最后,不作为行政行为以行政主体没有履行法定行政作为义务为必要条件,这里所指的“没有履行”,不是因客观原因(如《民事诉讼法》规定的不可抗力等)造成的,而是行政主体有履行能力,因故意、疏忽或者认识上的错误没能履行。                &nbs

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