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关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨

时间:2007/11/4栏目:调研报告

   世界各国大多建立了行政公益诉讼制度,原告资格范围越来越呈扩大趋势。我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系,这样当行政机关违法行为或不作为侵犯社会公共利益时,公民便无法通过司法手段监督行政行为,来维护社会公益。本文探讨了我国建立行政公益诉讼的紧迫性及可行性,并对如何构建该制度作了粗略的设想。 谈行政公益诉讼首先要明确什么是“公益”,现代汉语词典的解释是“公共利益”,我们一般认为它应包括两个方面:即社会公共利益和国家利益。这两种利益在有些情况下是交织在一起的,但在大多数情况下是可区分的。行政公益诉讼就是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起行政诉讼的制度(1)。公益诉讼的提法被我国所推崇,国外通常则称为民众诉讼、公民诉讼等等,但内涵大致相同。对行政公益诉讼应从三个方面来界定:第一,原告与所诉的行政行为没有直接利害关系,即被诉行政行为损害的是公益,一般没有直接损害原告私人的利益;第二,这种诉讼的被告是国家行政机关及其公务人员,接受审查的是国家机关的行为或不作为;第三,行政公益诉讼明显具有预防性质,即不必然要求公益侵害的事实发生,只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性,就可提起诉讼。如此,有利于把潜在的大量损害消灭在萌芽状态,实际是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益,因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。 行政公益诉讼制度在日、美发育最为成熟。在日本,公益诉讼被称为民众诉讼,它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼,并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本民众诉讼的原告可以是纳税人,也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在美国,行政公益诉讼也即所谓的“检察总长制度”,即国会通过制定法律,授权私人或团体为了公共利益,针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其要旨是:在请求复审政府行为合法性的诉讼中,应保护的是公共权利,而不是私方当事人的权利。我国台湾地区《行政诉讼法》第九条也规定:“人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,对于行政机关的违法行为,得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”另外,英国、德国、法国等国家也都建立了类似的行政公益诉讼制度。 从各国行政立法的趋势看,可以提起行政诉讼的人从其权利和利益受到行政行为直接影响的行政管理相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人,乃至任何人,从而使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼,促进了公民对行政活动的监督和合法利益的维护。因而从行政诉讼的角度讲,建立行政公益诉讼制度的实质就是原告资格被大大拓宽。     我国建立行政公益诉讼制度势在必行 我国现行行政诉讼法未规定行政公益诉讼,根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条的规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”,即原告起诉须以与具体行政行为有法律上的利害关系为限,如果政府行为侵害了社会公共利益,因这种侵害与私人没有直接利害关系,则被排除在司法审查之外,也就是说我国立法上目前尚不承认行政公益诉讼类型。但是,行政公益诉讼制度的产生并不是偶然的,它是当代社会政治制度和结构发生深刻变化、政治法律思想进行全面革新的必然产物。它的创立既保障了公民的基本权利(包括社会公共性权利),又可动用私人力量对国家公权进行制约,充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。自从党 的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的宏伟目标后,依法治国的基本方略已被载入宪法,党的十六大又进一步提出了建设社会主义政治文明的行动纲领,社会主义法制建设进程明显加快。从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看,确立行政公益诉讼制度已势在必行。     一、确立行政公益诉讼制度,是我国加入WTO的需要。加入世贸组织标志着我国对外开放进入了新阶段,我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程,而经济全球化不可避免地要影响我国的法律制度,因为经济因素对法律制度发挥着重要作用。在WTO诸多协定中,对当事人提起诉讼的资格就规定为,认为受须经审查的行政行为的不利影响,均可提起诉讼。“不利影响”的表述没有对“利”的范围、程度等作出明确的规定,即不管遭受“不利影响”的“利”是法定与否,是直接的还是间接的等等,当事人只要认为遭受“不利影响”就可提起诉讼(2),可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定,笔者认为其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利,而我国现行行政诉讼法并没有赋予相对人此种权利,应予以修正为宜。     二、确立行政公

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