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【南方周末】流乞救助办法决策历程

时间:2007/11/4栏目:调研报告

     “谁都没想到这么快”   6月23日,xx农民xxx听到收容遣送制度被废止的消息后,百感交集,简直不能置信:“收容(制度)被废了?真的被废了?!”   xxx今年70岁,xx省潜山县梅城镇人。1999年8月,她的儿子徐英东在北京被收容,至今下落不明。徐英东属狗,如果还活着,今年该32岁了。   4年来,70岁的母亲一直在北京和xx两地寻找儿子。希望能到收容站交点钱“赎”儿子回家,但一直没能找到。无数次的进京奔波加上长期的精神压抑,xxx变得迟缓了。“收容”两个字,已经成了她心头最深的痛,现在乍听收容被废止的消息,说着说着,她就在电话里哭了起来:“那就好,那就好,大家都会平安了,日子会好起来的,会好起来的。”   6月18日,向全国人大上书建议对收容遣送办法启动违宪审查的许志永正在天津,在天津收容遣送站和一位自愿投奔到收容站的山东农民交谈,新闻联播突然播发了收容遣送废止的消息,许志永说自己刹那间非常惊诧——“没想到会这么快。”   “没想到这么快”,几乎成为每一位接受采访者的口头禅,无论民间或者学界。   6月16日下午2时,5位国内著名的法律专家走进位于北京市西城区文津街11号的国务院法制办公室,这里将进行一场重要的专家论证会。他们分别是:北京大学行政法教授姜明安,中国政法大学行政法教授马怀德,国家行政学院教授应松年、袁曙宏,中国人民大学宪法学教授韩大元。   国务院法制办的几位领导亲自接待他们,一边点头致意一边将《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》交到了5位学者手中。法制办领导提醒专家们:时间很紧,你们几位抓紧时间多谈谈。   专家论证会开到了下午5时,参加会议的几位学者说,那天谈得挺好,气氛很活跃,对学者提出的意见,国务院法制办的领导非常重视,做了翔实的记录,不少意见直接体现在事后正式出台的管理办法里面。   两天后,6月18日,国务院总理温家宝主持国务院常务会议,原则通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》,又过了仅仅两天,6月20日,温家宝总理签署国务院第381号令,公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,施行时间自今年8月1日起,1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。   瓜熟蒂落   收容遣送制度实施了20年,代替它的新法规为什么没能早些时间出台?新的管理法规出台迅速,有没有以牺牲立法质量为代价?   这些问题成了新法规出台后从学术界到民间都很感兴趣的话题。   国务院法制办在这个问题上似乎颇有些委屈。6月23日,国务院法制办有关部门的工作人员在电话里对记者说:“很早了,至少有十年我们都在研究这个问题。”而此前的新办法草案专家论证会上,法制办领导也谈到,国务院也一直在考虑改革现行收容遣送制度的问题,也在各方调研征求意见。但一个制度废除容易,如何替代则须好好思量。中国人民大学韩大元教授告诉记者,收容遣送制度的改革问题,两年前国务院就已开始准备,的确并非仓促之作。   6月5日,记者曾就收容遣送办法的修改问题致电国务院法制办政法司一位工作人员,他告诉记者,那一段时间里全司的人“非常忙”,好像有开不完的会,一直在加班加点。   袁曙宏教授说,救助办法虽然制定得很快,但国务院非常慎重,开了很多座谈会,征求了管理部门、救助部门、专家学者和有关社会团体的意见,考虑了方方面面的因素。   据了解,起草小组下载和翻阅了大量的国外资料作为参考,有学者称,“有些东西比我们了解的还多。”   “尽管时间短,但草案本身已很成熟。”马怀德教授说当时拿到草案的第一感觉是“耳目一新”。与会的学者普遍比较认可草案的彻底性,认为是一个很好的东西。姜明安教授说,如果立法的技术条件达到,一个月起草一个办法也无可厚非。他认为将有偿的收容遣送转变为无偿的救助,立意的转变相对立法技术来说更加重要。   民政部门的矛盾   北京大学社会学系教授王思斌是民政部专家组成员,“为收容遣送的事,八九年前我就说,这样下去不行,得改啊。”王思斌说,民政部不是没有考虑这个问题,但也确实有为难之处。   作为主管收容遣送的民政部门的确没有停止过改革的呼声。2000年对于广东省取消收容遣送收费的做法,当时接受本报记者采访的民政部表示十分支持。   当时民政部一位司长态度鲜明地说,收费是腐败滋生的土壤,不仅路费、伙食费不能收,连床铺费都不能收———你把人抓起来、关起来、强行送回原籍,凭什么要我出钱?这种情况必须改变,作为政府的一项行政职能,应当由政府掏钱。   负管理之责、却又不具有法律规定的强制权,民政部门在收容遣送问题上骑虎难下,也因此在社会上背了很多骂名,甚至有时候也不得不接受自己良心的拷问。   几年前,一处收容站不幸发生了一起恶性伤亡事故,当时民政部的一位领导对一位学者说他也很难过,也认为这些做法非常不妥。在这样的背景下,民政部相关部门曾经提出改革建议:要么把收容的强制权收归民政统管,要么就干脆不要让民政管。最后这个意见没有被采纳。   在这次新救助办法的起草中,民政部贡献了很多经验和教训。

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