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三级利益共同体:县乡村权力运作与农民问题

时间:2007/11/4栏目:调研报告

益共同体内部有着十分明确的管理制度,为确保管理的有效性,三级利益共同体通过干部的任命制和目标责任制实行层层控制和管理,下级必须顺着上级的权力棒运转,否则就会被“罚下场”。这种内部管理的严格性和强制性已经形成一种巨大的惯性,任何组织和个人几乎都无法招架和抵挡。     监督的软弱性:对县乡村三级利益共同体的监督主要有四个方面,一是共同体内部的监督,内设在共同体内的监督部门事实上已构成共同体的一部分,其监督的无效性已广为人知;二是农民群众的监督,虽然从监督学上说这是很重要的监督,但在传统体制下,农民缺乏左右三级利益共同体命运的合法性制度安排,因而这种监督不可避免地演绎成浩浩荡荡的“上访大军”;三是上级的监督,上级监督实际上处于力不从心的状态,不少在上级看来强有力的监督制约措施一旦到达三级利益共同体时,就被“上有政策,下有对策”所化解;四是新闻舆论监督,目前这种监督具有一定的威慑性,比如中央电视台“焦点访谈”栏目就被农民视为“焦青天”,但新闻单位“坚持正面宣传为主”的方针,其监督的有限性也是显而易见的,而一部分新闻工作者又不断地受到三级利益共同体的威胁、收买和同化,监督路上千难万险。     县乡村三级利益共同体的形成,有其深刻而复杂的政治、经济、文化等多重根源。从政治上来说,中国几千年来实行的是封建专制政体,建国后又实行高度集中的计划经济体制,这种计划经济体制限制农民的自由发展,使县乡村三级利益共同体更加膨胀和凝固化;从经济上说,中国农村始终停留在自给自足的小农经济状态,家庭承包责任制的推行虽然一度极大地解放了农村生产力,解放了农民,但在这种分散的家庭经营下,难以形成现代规模经济,农民仍然摆脱不了小生产者的命运;从文化上说,几千年来的封建主义思想在农村根深蒂固,而长期的计划经济体制,又使封建主义残余思想有了最好的寄生体,农村就成为是封建主义残余思想的最大藏身之地,不管是农民还是基层干部,都不同程度地深受封建思想的严重影响。加上农村地域的封闭性和二元制度的隔离性,农民无法与外部世界进行有效的交流,这种二元社会结构无形之中巩固了三级利益共同体的制度基础,农村的资金和人才都成了“肉包子打狗――有去无回”,农村仍然保留着落后的生产生活方式,广大农民被远远地排除在现代化的门槛之外,致使一个现代的城市社会与一个传统落后的农业社会长期并存。          (二)三级利益共同体的游戏规则          县乡村三级利益共同体的权力运作有一整套行之有序的游戏规则:     自上而下的干部任命制:本来马克思主义经典作家对干部的任命制是坚决反对的,因为它是民主政治的大敌,与社会主义高度民主原则相背离。恩格斯曾明确说过:“州政府任命专区区长和市镇长官,这在讲英语的国家是绝对没有的,而我们在将来也应该断然消除这种现象,就像消除普鲁士的县长和参政官那样。” [15]巴黎公社时的公职人员就取消了从上到下的任命制,由各社区代表普选产生,并且随时予以撤换。干部的任命制是在苏联时期才得到普遍采用并逐渐僵化起来。我国深受苏联模式的影响,广为推行干部自上而下的任命制。这种自上而下的干部任命制,就成为维系县乡村三级利益共同体的主要纽带。虽然从理论上说,干部是人民的“公仆”,是全心全意为人民服务的,但在具体工作生活中,每个组织和个人都有自身的切身利益,而干部自上而下的任命制,又决定各级干部只能对上负责而难以对下负责。县里任命乡镇干部,乡镇任命村里干部,这种任命制成为上级控制下级的有效手段,下级干部为了得到上级领导的赏识和提拔重用,就必然想方设法“巴结”、“讨好”上级领导,“不是奴才不是才”、“拍马屁”就已经成为干部积极钻研的必修课,人类所普遍信仰的“人服从正义、真理和法律”就演变成“人服从人”,于是溜须拍马盛行,买官卖官屡禁不止。既然干部的升迁决定于上级领导而与农民群众无关,干部们自然不可能真正把群众放在心上,即使迫不得已做些“亲民”的事,也只不过是为了取悦上级领导而做的表面文章。对干部来说,大部分情况是下级干部对上级领导俯首贴耳,对农民群众则颐指气使,这种对领导的卑恭和对农民的傲慢,构成了干部的“二重性”。     层层分解的目标责任制:实行目标责任制是县乡村三级共同体突出的管理模式和基本特征,这种目标责任制通过将政府确定的经济和社会发展的硬指标层层分解,从县分解到乡镇,从乡镇分解到村,村再分解到每个农民身上,年初各级签订目标责任状,年终依据目标责任状进行考核,以确定“政绩”。这种目标责任制管理方式,实质上是计划经济体制下对企业进行计划指标管理方式的翻版,它完全漠视了市场经济条件下政府角色的“裁判员”身份和提供公共物品的公共职责。这种目标责任制在实践中形成了一种典型的“压力型体制”[16],使县、乡、村三级的“经济指标承包制”演变为“政治责任承包制”,形成县委县政府――乡镇党委政府――村党支部村委会的连坐制。为人民服务的行政理念就蜕变成为完成具体目标责任制指标而奋斗。凡是与目标责任制有关的“指标”,各级领导和干部就想方设法(包括弄虚作假、盘剥农民)去完成,与目标责任制无关的事,就一概不管。所以常常出现这样的困惑:各级各部门每年都出色地完成了年初签订的目标责任状,可农民群众却怨声载道,各种问题堆积如山,社会矛盾日益尖锐。     政绩至上的任务完成制:在自上而下的干部任命制和层层分解的目标责任制行政管理模式下,政府行政的目标就完全由口头上的“为民造福”转变为实际工作中的

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