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政府债务风险分析

时间:2007/11/4栏目:调研报告

政府债务风险分析   最近,我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查,调查结果表明:目前,各级政府负债已经非常沉重,单位负债比较普遍,亟需引起各级党委政府的高度重视,并切实采取有效措施努力加以防范和解决。   一、债务现状   从调查的情况看,我市政府负债数大面广,形势严峻,突出表现在以下四个方面:   1、负债数额大。截止2004年12月31日止,全市政府债务总额达到121.94亿元。从债务来源看,外债6.90亿元,占5.65%,国内债务115.04亿元,占94.34%;从债务主体看,本级政府负债75.24亿元,占61.70%,行政事业单位负债26.43亿元,占21.67%;公益事业部门(企业)负债20.25亿元,占16.61%;从债务层次看,市本级负债34.51亿元,占28.30%;区县(市)负债87.43亿元,占71.70%。   2.逾期债务多。截止2004年12月31日止,全市逾期债务达到86.4亿元,占债务总额的70.85%。从逾期年限看,逾期1年以下的8.65亿元,占7.09%,逾期1-3年的19.87亿元,占16.29%,逾期3-10年的44.64亿元,占36.60%,逾期10年以上的13.24亿元,占10.86%;从债务逾期主体看,政府债务逾期63.37亿元,占51.97%,行政事业单位债务逾期15.79亿元,占12.95%,公益事业部门(企业)债务逾期7.24亿元,占5.94%。   3、债权数额小。从统计数据看,全市政府债权只有9.65亿元,为债务总额的7.91%,债权债务严重不对称,而且,9.65亿元政府债权中,呆帐有3.86亿元,真正有效债权只有5.79亿元。   4、还债压力重。2004年,我市一般预算收入只有21.52亿元,面对高达121.94亿元的政府债务总额,财政承受压力之大可想而知,即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后,当前要偿还的债务仍有27.55亿元,其中2005-2009年须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、2.05亿元,财政偿债压力非常大。   二、债务成因   形成巨额政府债务的原因是错综复杂的,概括起来,主要有以下五个方面的成因:   1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来,总的趋势是财力向上不断集中,事权向下不断转移,导致地方财政自给能力不断下滑,收支矛盾愈显突出。在这种情况下,财政支出责任加速呈现三个转移倾向,最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移,主要表现为支出上的甩包袱,要求硬配套,“上面开口子,下面拿票子”等形式,超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移,一些地方财政由于收不敷出,为了保平衡,往往把该由财政承担的支出责任推给部门,要求部门自行解决支出缺口,一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转,而那些没有收费职能的部门就难以为续,导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐。三是支出责任向后期转移,由于收入有限,即期该支的支出不能支,压力后移,日积月累形成恶性循环,欠帐越来越多,目前我市仅是工资欠帐就有11.26亿元。   2、各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进,社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来,很多转移成财政的负担。主要有:①粮食企业政策性亏损挂账。从清理反映的数字看,我市粮食企业政策性亏损总额达到31.61亿元,多的鼎城区、桃源县分别高达6.52亿元,5.40亿元,其中1998年以前政策性亏损挂帐16.72亿元,1998年以后新增14.89亿元。②化解金融风险贷款。为了化解地方金融风险,维护社会稳定,1999年至2001年,我们共向上级财政部门申请清理信托投资公司借款16514万元,申请清理城市信用社借款2778  万元,申请清理农村合作基金会贷款38300万元,到2004年底,已偿还11110万元,尚欠本金46482万元。③国有企业改制兜底。为了完成国有企业改制任务,这些年来,全市财政先后筹资25  亿元支持企业破产、改组、改造和安置下岗职工,其中,形成财政负债有7.3亿元。象临澧县是我市一个只有40多万人口的小县,为安置下岗职工,财政捡帐的企业基本养老金拖欠资金就有8404万元。④义务教育投入负债。1996年至1999年,为了确保义务教育达标验收,我市各乡镇由于财政无力投入资金,普遍采取了负债搞学校建设的做法,但实行农村税费改革后,农村教育集资和农村教育费附加相继取消,使得原定的“三年普九、九年还债”的计划落空,遗留下来的高达7.92亿元的义务教育负债最终成为地方政府的负担。   3、基本建设举债累积。近些年来,在国家加快城镇化建设步伐,加快工业化进程的大背景下,地方各级政府都明显加速了基础设施建设,急促上马了一大批市政、交通等工程项目,在短时间内也确实大大改变了城市面貌和交通条件。但由于这些建设项目过于超前,大大超越了财政承受能力,最后形成大额负债。这些年来,我市累积的城市建设负债达到25.41亿元,交通建设负债达到3.93亿元。教育系统在“两基”达标负债还没有消化的情况下,又大搞高中学校建设工程,仅两年来高中建设就负债7个多亿,其中有3个县一中建设负债超过1个亿。现在这些高中建设负债虽然暂时还不要财政承担,但由于负债很大,很多学校都是制定的10年以上的还款计划,一旦国家教育收费政策调整,这些债务最终还是要不可避免地落到财政头上。   4、财政支出增长过快。在现行体制空间内普遍缺失“收支紧

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