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人大代表“不作为”原因探析

时间:2007/11/4栏目:调研报告

时下,选民对人大代表“不作为”现象指责颇多,感觉人大代表离自己的距离很远,自己选出的代表从未谋其面、闻其声,欲通过人大代表反映问题、解决问题那是很难的事。能像姚秀荣、姚立法、冯有为、吴青等一样积极为基层群众鼓与呼、认真履行代表职责的少。
宪法和法律为人大代表履行职责提供了很好的平台和保障,《代表法》对人大代表在本级人民代表大会会议期间和闭会期间所拥有的权力规定是非常明确的,如可以提出议案或建议、进行询问、参与特定问题调查委员会、参加视察调查、参与审议评议、提出质询案罢免案等,履行代表职责的方式不可谓不多,行使代表权力的途径不可谓不广。《代表法》对人大代表履行职责也提供了强有力的保障,规定县级以上的人大代表,会议期间非经主席团许可,闭会期间非经本级人大常委会许可,不受逮捕或者刑事审判,人大代表在会议期间的发言享有免责权等,履行职责的保障不可谓不强,行使代表权力的后盾不可谓不坚。
然而,面对如此良好的平台和坚强的保障,人大代表“不作为”现象为何还是比较普遍呢?
这是一个值得深思的问题。通过了解发现,“想说监督不容易”是他们经常表露出的一种无奈情绪,对人大代表“不作为”,不能把全部原因都归结于他们身上,除一些人大代表素质不高、责任心不强、有关部门没有把好人大代表的准入关等原因外,还有以下原因值得关注:
第一,人大代表履职成果未得到有效重视,使一些代表履职热情逐渐淡化直至不作为。应该说,不少人大代表当选后,都饱含为人民群众鼓与呼的热情,想做一名合格、称职的人大代表,在自己的任期内真真切切反映和维护选民的权益。他们在人代会上积极审议发言,参加人大常委会组织的视察调查,参与对“一府两院”的评议,认真反映人民群众的热点难点问题等等,热情很高。可是经过一段时间后,发现自己的一些履职言行并未得到有关部门的重视,起初拥有的热情渐渐消退,直至发展到不作为。譬如有的代表通过走访选民、进行调查研究,掌握第一手材料,形成一些有深度的议案或建议,这些议案或建议通过有关程序交“一府两院”办理后,却不能得到有效落实。当然,人大代表并不是奢求每件议案或建议都能够如愿得到完完全全的办理,一些议案或建议因受条件限制确实是难以达到代表所愿的。但是,一些能够办理的议案或建议由于种种原因得不到办理,或者只是停留在文件上的答复上,“文来文往”普遍存在,甚至出现“自己提的建议自己办”的现象。笔者所在县召开县第十三届人民代表大会第一次会议时,人大代表积极性很高,提出议案、建议69件,第二次大会时56件,第三次大会时41件,第四次大会时37件,待到最后一次大会时只有28件,逐年递减,而且递减幅度较大。这些现象都说明,如果人大代表履职成果得不到有效重视,必然导致人大代表履职热情不高直至不作为。
第二,履职成本过高让很多人大代表面对履职望而却步。随着市场经济的发展,成本核算是每个人都要考虑的问题,人们对自己的所作所为都要核算该行为所要付出的成本。人大代表履行职责也同样会考虑履职的成本问题。在对人大代表履职义务缺乏有效制约机制的今天,要做一名合格称职的人大代表,主要取决于代表的自身责任感、使命感和自觉性,人大代表履职不计算成本,那是一种责任心的激励。这种激励是以一个人的素质、情操为保证的,现实情况一旦与个人利益或其他社会关系的利益相冲突时,则难以使其持久地发挥作用。人大代表生活在纷繁复杂的现实社会里,受各种利益关系的影响和牵制,那种人大代表履职不计成本的想法是不切实际的。那么,人大代表在履行职责时会核算哪些成本呢?首先是时间成本。目前人大代表大部分为兼职,都有自己的本职工作,一年中参加几天人代会或参与一两次视察调查对本职工作影响不大,倘若让人大代表用很多时间去反映选民的建议意见或跟踪监督人民群众反映的热点难点问题,就不太现实。其次是经济成本。代表履行职责需一定的经济支撑,虽然《代表法》规定代表执行职务时,其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位工资和其他待遇,无固定工资收入的代表根据实际情况由本级财政给予适当补贴,但这些规定只在代表参加各级人大组织的活动时才能兑现,如果是代表个人持证视察或是跟踪监督落实有关问题时,最基本的交通费、食宿费、资料费等也是一笔数目不小的开支,而这些费用一般都由代表自己负担,长此以往,人大代表也是难以承受的。
第三,未建立人大代表不作为的有效制约机制。人大代表不作为时如何进行有效制约,宪法和法律尚未进行规范。《代表法》第五条规定,代表受原选区选民和原选举单位的监督,选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表。但这只是原则性的规定,况且罢免程序复杂,需按一定程序进行,如对县级和乡级人大代表进行罢免要由本选区选民30人以上联名提出罢免案,被罢免代表在选民大会上提出申辩意见,召开选民大会无记名投票表决等,罢免的组织工作难度很大。而且,人大代表又没触犯刑律,不作为现象并未完全达到需要被选民或原选举单位罢免的程度。所以对不作为代表尚未形成一个有效制约机制,这也是当前产生人大代表不作为现象的原因之一。目前,有不少专家和人大工作者建议建立人大代表不作为辞职机制,建立人大代表履职量化考核机制,建立人大代表定期向选民或原选举单位述职制度,加强对人大代表的述职评议等,都是值得探索和实践的课题,对于制约人大代表不作为现象将起到积极作用。
第四,人大代表专职化程度低也是人大代表不作为的原因之一。目前,我国人大代表大部分是兼职,专职人大代表比例很小,在担任人大代表职务时,都还有自己的本职工作。很多人大代表认为,本职工作才是自己的“主业”,

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