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从我省农村税费改革看农村公共财政建设

时间:2007/11/4栏目:调研报告

    一、农村公共产品的初步界定
     公共产品相对私人产品而言,主要是满足社会公共需要,同时具有非竞争性和非排他性的特点,无法完全或不能完全由市场调节,无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言,应该享受同城市居民均等的公共产品服务,从这个意义上说,农村公共产品的界定同城市一样。然而在我国,由于农业是国民经济基础产业和弱质产业,加之农民是低收入、低积累的弱势群体,因此,农村公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看,由公共财政提供的公共产品主要包括两类。一类是纯公共产品,包括农村基层政府行政管理、社会治安、农村义务教育、农村公共基础设施、生态环境建设和保护、农村公共卫生等;另一类是准公共产品,即农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。
     长期以来,我国农村公共产品的供给基本上沿用的是人民公社时期的供给体制,主要表现为以制度外财政为主的公共资源筹集制度和“自上而下”的制度外公共产品供给决策机制。在这种供给模式下,由于乡(镇)级政权被赋予过多的经济、社会职能,通过制度内筹集的公共资源除了维持乡(镇)级政权的基本运转外已所剩无几,其对辖区内公共产品的供给就只能采取制度外筹集的方式,主要依靠向农民收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集公共资源。这既加重了农民负担,又由于其筹集数量有限和“自上而下”的供给决策机制特征所导致的管理、使用上的不规范,使这些公共资源大多并未被用于农民急需的公共产品的提供上。相反,在“建设财政”的诱导下,这些制度外筹集的公共资源却被以各种名义用于发展地方经济,造成一边是农民负担日趋沉重,一边是农村公共产品严重短缺;一边是城乡差距日益扩大,一边是乡镇财政巨额负债。于是,以减轻农民负担为切入点的农村税费改革出笼了,藉此既减轻农民负担,缓和农村矛盾,稳定农村,又通过农村税费改革反过来挤压、推动乡镇机构改革。从我省这几年的农村税费改革情况看,农民负担有了极大的减轻,乡镇机构改革也取得了一定的成效,可以说前一个目标已基本达到,而后一个目标的实现还任重而道远。
     二、农村税费改革后我省农村公共财政建设情况
     (一)农村公共基础设施方面
     近年来,我省先后组织实施了“欠发达乡镇奔小康工程”、“乡村康庄工程”等项目,优先解决农村公共产品供需中的突出矛盾。据统计,“欠发达乡镇奔小康工程”2004年当年全省用于公益设施建设和社会事业资金达1.34亿元;“乡村康庄工程”自2003年实施以来的两年中,全省新建、改造和硬化通乡、通村公路23351公里,全省等级公路通村率达到73%、通村公路硬化率达到66%,分别比工程实施前提高11个和13个百分点。
     (二)农业生产条件和农村生态环境建设情况
     近五年来,全省累计投入水利建设资金400多亿元,新建沿海标准海塘1280公里、钱塘江江堤1070公里,完成了1580多座病险水库的除险加固,大大改善了我省的水利条件与防汛抗灾能力。与此同时,我省加大了生态省建设力度,2000年省财政建立了生态公益林建设专项资金,重点扶持钱塘江等八大水系上游的封山育林、退耕还林和高标准平原绿化。四年来省财政共安排林业专项资金3.2亿元,其中生态公益林建设资金2.0亿元。
     (三)农村公共卫生情况
     我省农村医疗卫生工作在全国一直处于领先地位。经过多年的努力,我省的人群主要健康指标处于全国领先水平。农民平均期望寿命已达74.97岁,孕产妇死亡率为14.44/10万,比全国平均水平低28.76个十万分点;农村卫生厕所普及率和自来水普及率分别达到67.75%和83.7%,分别高出全国平均水平21个和30个百分点,是全国惟一的农村改水先进省。此外,我省在全国率先完成疾病预防控制体制和卫生监督执法体制的改革,建立了省、市、县三级卫生监督执法体系和疾病预防控制体系,农村公共卫生服务能力明显增强。
     (四)农村义务教育情况
     2003年全省农村义务教育支出达105.54亿元,占全省教育经费总支出的26.7%,比改革前的2000年增长了34.75亿元,年均增幅为49%,大大高于同期全省财政支出增长速度。与此同时,省财政还建立省对下财力转移支付制度,主要包括工资性补助、农村税费改革补助、一般性转移支付补助、农业税停征补助等等。经过多年的发展,农村义务教育基本实现了“保工资、保运转、保安全、保公平”的目标,城乡、区域间教育差距正在逐步缩小。
     (五)农村社会保障情况
     目前,我省已初步建立了城乡一体化的最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度及医疗救助制度、城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养和贫困家庭子女免费入学等“新五保”制度,社会保障体系向农村稳步延伸。据统计,2004年末,我省低保支出已达到4.17亿元,享受最低生活保障的低保人数61.5万人,其中城镇8.8万人,农村52.7万人。全省已有81个县(市、区)共计2031.83万人参加新型农村合作医疗,有4.97万孤寡老人实现集

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