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破解“城中村”撤村建居难题的思考

时间:2007/11/4栏目:调研报告

    “城中村”是指在城市中仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营和管理体制的农村社区,其管理组织是村委会,常住人口是村民。它的由来是由于城市规模迅速扩大,城市规划区内的农村集体土地不断被征用,这些地方上的大多数村民在失去土地的同时依然保留其农民的身份和农村管理方式。“城中村”这种村居混杂、农居杂处的状况是社会生产力发展到特定阶段的产物,与当前社会经济的进步发展不相适应,因而,改革“城中村”现行管理体制已是迫在眉睫。
     
     一、我市“城中村”现象基本情况及其产生的主要原因
     
     我市“城中村”现象与三明城市发展相生相伴。随着1958年我省“小三线”建设的展开,三明从一个交通不便、经济落后的山区小镇一跃成为全省的重化工业基地、新兴工业城市,在三明市区迅速城市化进程中,原先存在的自然村落也不可抗拒地被卷入到这一洪流之中,土地大量被征用,众多村民从农业向非农业转移出来。然而,由于种种缘故,这些几乎失去全部土地的村庄和少量农业人口却顽强地保留下来了。据统计,目前,我市两区所辖的“城中村”共有7个,分别隶属梅列区的徐碧乡和三元区的城东乡管辖。其中,徐碧乡下辖的列东村有农业人口763人,列西村1765人,徐碧村1009人;城东乡下辖的城东村有农业人口1099人,城南村1635人,白沙村240人,村头村100人。这些“城中村”人口虽不多,却遍布市区各个街道,由于各个村土地和村集体资产情况不一,村民的福利和社会保障情况也不尽相同,“城中村”改革难度也不同。
     
     “城中村”现象产生和存在有其历史原因和社会根源,主要是三个方面因素:
     
     1、原先城乡分割对立的二元经济体制造成。在计划经济体制下,国家从户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口,实施城乡分割对立的二元体制。通过直接获取农民基本生存消费之外的绝大部分农业剩余来保证城市工业所需的低价原材料,再通过国家财政再分配转化为工业资本原始积累。正是农民的巨大贡献保证了国家加速工业需要的原始积累,但长时间来,从根本上没有改变在就业、户籍和社会保障等方面对农民的歧视,农民仍被固化在集体的土地之中。这样,生活在城市中的农民依然无法同城市居民享受一样国民待遇,这种农业与非农业人口政策层面的差异是“城中村”形成的制度因素。
     
     2、“城中村”农民既得利益作祟。由于城市发展需要,“城中村”的集体土地越来越多被征用,而随着城市功能日趋完善,城市中的土地不断在升值,因而也给“城中村”村集体带来了巨大的收益。“城中村”农民依托土地和村集体资产的分红收益,每年就可获得可观的收入,并且还享受村集体为他们提供的各种社会保障,由此逐渐形成了一批不劳动、不经营、游手好闲的“食利”群体。饱受村集体福利浸润的“城中村”村民由于作为农民,他们还可以享受的“一胎半”生育权、宅基地使用权、村集体经济收入分配权等城市居民不曾有的这些利益,因而在面对不可阻挡的“城中村”改革时,他们是不会轻易放弃已有的既得利益。正是这些巨大利益影响,使得“城中村”改革的阻力很大。
     
     3、对村民缺乏相关保障措施影响。由于土地是农民的基本生存资料,它对农民承担的福利保障功能大于其生产功能,“城中村”农民一旦转为城市居民,就意味着失去土地的支配使用权,失去生存的基本生产资料。而目前在征用土地过程中推行的“要地不要人”的劳动力货币安置办法,使一些文化低、年龄偏大或能力水平偏低的农民感觉生存压力特别大。而且,在当前城市居民存在着大量下岗而难以就业人员的现状下,“城中村”农民既然无法享受到就业、养老等市民的待遇,还不如留着农村户口,享受村集体经济福利的保障作为后盾。因而,目前的城市居民身份对“城中村”农民而言已无太大吸引力,简单地把“城中村”农民转变为城市居民已是阻力重重,至于改革后村集体资产如何处置、村民原先享受的福利保障如何维系也是一大挠头难题。
     
     二、对“城中村”进行撤村建居已势在必行
     
     “城中村”由于存在着基础设施建设薄弱、村内建设混乱、环境卫生恶劣、社会治安复杂等问题,已经严重影响到城市化进程的推进和城市整体功能的发挥,因而,对“城中村”进行改革已是不可避免。撤村建居是农村城市化特别是“城中村”城市化的必经之路,是社会发展的需要,大势所趋,势在必行。
     
     1、撤村建居是加快三明城市化进程的需要。我市城市化水平目前还处在一个较低的层次。随着近年来社会经济的发展,城乡分割难的紧冰已被打碎,城市居民与农村居民的界限正在消除,国家已开始取消农民进城落户的限制,而身居城市的“城中村”农民是最容易实现其身份和思想观念转变为城市居民的群体之一。通过撤村建居的改革,打破城乡二元结构,可改变目前由于村居混杂、地域交错而带来的管理职责不清、标准不一、体制不顺的状况,健全和完善城市管理体制,提高城市管理水平。通过撤村建居的改革,将我市“城中村”全面纳入到城市规划的一盘棋中,加大力度开展旧村改造,加快“城中村”向城市社区、村民向居民转变,可进一步整合资源,加快三明的城市化

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