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我国失地农民社会保障研究

时间:2007/11/4栏目:调研报告

    内容摘要:失地农民是一个国家在城市化的过程中必然出现的一种正常的社会现象,是在国家经济建设和社会发展的过程中,由于城市化和工业化的用地而失去土地的农民。农民土地被征用后,如何解决失地农民的社会保障问题,成了影响农村社会繁荣与稳定的关键,同时也是促进城市化稳健发展的重要环节。
     
     关键词:失地农民社会保障城市化
     
     
     一、我国失地农民的现状
     
     上个世纪年代,为了完成工业化的原始积累,我国实行了严格的城乡二元化政策,大量的人口滞留在生产力极低的传统农村社区。改革开放以后,随着家庭联产承包责任制的推行,农民获得了土地的使用权,土地的收益成了农民最根本最直接和几乎是唯一的收入来源。随着我国城市化进程的加快,以征地搞开发建设为标志的城市扩展进入了高潮,大量的农民失去了他们赖以生存的土地。年以来,我国的“圈地运动”造成数千万农民失地、失业平均每年流失的耕地数量为万亩以上,人为征地、占地数量为万亩,按人均亩耕地计算,从年到××年的年间失地农民的数量至少达万人次。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明,年到年,中国非农建设占用耕地万亩,其中以上是征地①。这就意味着至少有万农民因征地失去或减少了土地②。按照《全国土地利用总体规划提要》,年到年的年间。我国占用的耕地将超过万亩,失地或部分失地的农民将超过万③,这就意味着我国失地农民的规模将会进一步扩大。
     土地是农民安身立命、工作、生活的重要场所和生存基础。在没有建立起一套完善的保障农民就业、生活、医疗、养老等保障体系之前,土地必将是“农民社会保障的载体”和农民“家庭最基本的经济基础”④。因此,农民失去土地就意味着失去了最基本的生活保障,进而成为严重的社会、经济问题。失地农民是我国城市化和工业化过程中必然出现的,而且也是一个正常的现象,如何解决失地农民“种地无田,上班无岗,低保无份”的“三无”社会保障问题,是我国现代化过程中亟待且必须解决好的一大社会问题。
     
     二、失地农民社会保障问题的原因分析
     
     失地农民的产生是一个国家在现代化过程中的必然环节。在我国,由于长期的城乡二元格局农民被排除在国家的一般社会保障之外,在城市实行的是“高补贴高就业”的社会保障制度,即拥有城市户口就可以享有就业、养老、医疗、住房和粮食等一系列的社会保险和社会补贴;而在农村实行的是“以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度”⑤。年以后,我国开始实行家庭联产承包责任制,在土地福利均分(农村按人口均分土地)的原则下,把土地分给农民,并以此作为保障农民基本生活需要的手段,通过土地政策努力协调公平与效率的关系,土地的福利绩效足以抵消其效率的损失,从而为家庭经济的发展及其保障功能的发挥奠定了基础,为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。
     在城市化的进程中,农村土地被大量征用,大量的农民变成失地农民。失地后的农民失去了他们赖以生存、生活、生产的土地,也丧失了他们最基本的生活保障。失地农民社会保障产生的主要原因有以下几个方面:
     ⒈征地补偿标准过低、补偿方式单一。根据现行《土地管理法》的规定,征用耕地的补偿费用为该土地征用前三年平均年产值的到倍,如果支付土地的土地补偿费和安置补助费不能使需要安置农民报纸原有生活水平的,可以增加安置补助费,但是土地补偿费和安置补助费的综合不得超过土地征用前三年平均年产值的倍。按照该标准,农民的征地补偿和安置补助虽然各地区不同,一般以现金作为补偿的应该都在每亩万—万元之间。浙江省的一项调查表明,如果征地成本价(征地价加上地方各级政府收取的各类费用)为,被征地收益的分配大致为:农民到,村级组织占到,企业占到,各级地方政府占到;而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额的增值收益,大部分被中间商或地方政府所获取。目前我国对失地农民的安置补偿大部分以货币补偿为主。以福州市年安置征地农民为例,货币安置比例高达⑥。货币补偿只能解决失地农民的近忧,难以化解远虑。
     ⒉现有土地制度的缺陷和土地征用程序的不规范。我国现有法律规定了我国农村的土地所有权是属于农村集体,而“农村集体所有”的涵义包括个方面:①村农民集体所有(年《民法通则》,第条);②乡(镇)农民集体所有(年《民法通则》,第条);③村内两个以上农村集体经济组织的农民所有(年《土地管理法》,第条)。在实践中,“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的没有法律人格意义的集合群体”⑦,是一个虚置的权利主体。因此,在实践中政府拥有分配土地的绝对权利,土地归集体所有是虚的,集体最多不过是土地的经营者、管理者。正因为现行土地制度的缺陷,农村集体土地所有权虚置的特点及征地程序的不规范,为失地农民问题的产生埋下了伏笔。
     
     三、解决失地农

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