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城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告

时间:2007/11/4栏目:调研报告

    由国家环保总局政研中心撰写的这份报告,总结了我国城市污水和垃圾处理设施建设与运营市场化实践中存在的公有公营、公有民营、用户和社区自助(分散处理)三种主要模式及其优势与风险特点。从认识、政策和管理体制方面,分析了影响市场化进程的五大问题:对环境基础设施领域中政府与市场关系问题的认识上存在偏差;现有的市场化政策环境还不能满足形势发展的需要;地方政府应用市场化模式的能力不足,没有明确的监管和服务体制;改革现有体制面临特殊困难;垃圾处理市场化过程中的监管和服务问题等。报告提出四点对策建议:(1)在城市环境基础设施建设与运营中,要正确处理好政府与市场的关系;(2)东部地区可以全面推进城市污水和垃圾处理市场化,西部地区要有重点、有步骤地逐步推进;(3)加强和完善市场化政策;(4)提高地方政府实行市场化的能力,建立监管服务体制。
     本版从本期起,将连载这份报告。
     一、调研的背景与目的
     快速城市化和滞后的处理设施,使得我国城市生活污水和垃圾污染问题突出。
     改革开放以来,我国城市化也进入快速发展时期,城市数量由1978年的193个增加到2001年的664个,城镇人口由17,245万人增加到48,064万人。上世纪90年代后,我国城市化速度进一步加快,目前城市化水平达到37%左右。城市数量与规模的迅速增加与扩张,带来了严重的城市生活污水和垃圾污染问题。近10年来,我国城市生活污水排放量每年以5%的速度递增,在1999年首次超过工业污水排放量,2001年城市生活污水排放量221亿吨,占全国污水排放总量的53.2%。同样,城市生活垃圾产生量近年来以5~8%的速度增加,2001年全国城市生活垃圾产生量达到1.34亿吨。
     与此同时,我国城市生活污水和垃圾处理设施严重滞后和不足。到2001年底,全国城市污水处理厂452座,排水管道约15.8万公里,城市污水处理率仅为36.5%,其中生活污水二级处理率大约只有百分之十几。大量的生活污水未经处理直接排入城市河道,导致约63%的城市河段受到中度或严重污染。全国生活垃圾处理厂(场)740座,垃圾处理率58.2%,无害化处理率约10%左右。大量未经处理的垃圾,不仅占用了全国大约5万公顷土地,而且造成了严重的土壤、水体和大气污染以及疾病的传播。
     设施短缺和处理效果不好的主要原因是资金不足和运营效率不高,它直接影响到“十五”环保计划目标的实现,解决问题的关键是充分利用社会资本和实行市场化。
     从“九五”开始,城市生活污水和垃圾污染治理逐渐成为我国环境保护工作的重点领域。国务院批准的“十五”环保计划要求,到2005年,城市生活污水集中处理率要达到45%,50万人口以上的城市要达到60%;新增城市垃圾无害化处理能力15万吨/日。资料表明,要完成污水集中处理目标,全国需要新建1000多座污水处理厂,新增处理能力2600万吨/日,总投资达千亿元。实现垃圾处理计划目标,约需投入450亿元。
     在城市污水和垃圾处理设施建设与运营中,我国遇到了资金不足和效率不高两个严重问题,它是造成我国相关设施建设严重滞后和处理效果不好的关键原因,直接影响到我国能否实现“十五”环保计划目标。这两个问题的具体表现是,政府没有足够的资金建设设施,建成了又没有充足资金来维持设施正常运行,同时,污水处理设施与管网不配套也造成不少设施闲置和浪费;同时,由于运营体制与机制上的原因,不少运行中的设施,并未发挥出设施所设计的处理能力、效率和质量。
     河南省是我国淮河流域污染治理的重点省份之一,2000年污水排放量占流域污水排放总量的24%,但是目前已经建成的城市污水处理厂普遍面临“断粮”之忧。在一些地方,各级政府耗巨资建成的污水处理厂半停半开甚至闲置,不能发挥应有的作用,地方财政也为之背上了沉重的包袱。如投资1.05亿元,2001年6月建成并开始试运行的焦作污水处理厂,因为资金困难,从当年10月起便一直停运到现在。污水厂累计拖欠10余家单位的工程款1300多万元,债主天天登门要账,厂长无法正常上班。厂子设计处理规模10万吨,因为管网不配套,现在每天只能收5~6万吨污水,年运行成本700万元左右。因拖欠水电费,多次接到停电通知,甚至一度被停水。职工为了维持生计,在巨大的二次沉淀池里养了4000多尾鱼,在氧化沟旁种上了香菜、萝卜等蔬菜。
     类似现象在河南的禹州市和长葛市等地同样存在,即便是正在运行的商丘市、安阳市和平顶山市污水处理厂,也都面临着还贷压力大、运营资金不足等问题。
     要解决这两个问题,必须打破政府建设政府运营的传统模式,充分利用社会资本,建立多元投资主体模式,实行建设与运营的产业化和市场化。温家宝副总理在2001年的太湖水污染防治第三次工作会议上指出,要鼓励和支持各类社会资金投入水污染防治,推进污染治理的企业化、市场化、产业化进程。
     1997年6月,财政部、国家计委、建设部和国家环保总局联合发布了《关

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