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浅谈对县级党政一把手权力运行及其监督问题

时间:2008/5/8栏目:调查报告


党的十六大胜利召开后,全国掀起了全面建设小康社会的高潮,各族人民对党和政府寄予更大的希望。县级党委、政府的与当地人民群众的生产与生活贴得很近,处在推进改革、促进发展、维护稳定、建设社会主义新农村的第一线,党政“一把手”的所作所为直接影响到人民群众对党的信任度,其决策与权力行使对整个县的发展起着相当重要的指导与支配作用,其作风如何,直接关系到党和国家各项方针、政策的贯彻落实,关系到党和政府在人民群众中的形象。所以,加强对县级党政“一把手”权力运行的监督就显得尤为重要和迫切,将对夯实党的执政基础、提高执政能力起到有力的推动作用。

一、县级党政“一把手”权力运行中不容忽视的问题

(一)包装民主,以书记(县长)办公会作铺垫定格常委(常务)会

作为县级政治、经济社会发展议事机构的书记(县长)办公会,其会议主题和重点应当是研究县级发展的方向性、战略性问题及贯彻落实上级党委政府重大决策的初步意见形成议题,提交常委、委员或政府组成人员及相关部门调查研究后再提交常委(常务)会研究,科学、民主决策。然而,这一议事机构却被部分“一把手”们作为实现个人目的的决策机构予以滥用。时下,一些党政“一把手”为实现其个人目的既要主观武断又要体现“民主”,于是利用书记(县长)办公会和常委(常务)会作文章,将议事机构充当决策机构加之滥用。首先,通过书记(县长)办公会将个人主张强加于少数几个圈内人员之中,形成所谓的“共识”,之后拿到常委(常务)会上去进行民主包装。如在宁波原市委常委兼鄞县县委书记和县政协主席范文浩的一手把持下,县委常委班子中制度松散、民主尽失,特别是在投资立项等重大经济决策和用人问题上,多以书记办公会定调后在常委会上简单地以少数服从多数拍板通过,后期的常委会基本上由范一人布置、大家执行。又如吉林省靖宇原县委书记李铁成,几年间利用书记办公会的特权直接插手干部调动数百次,想升官的要向他送钱,想换个“好位置”的要向他送钱,即使是不想升官也不想换“好位置”的人,也得向他送钱,否则位置就被送钱的人顶掉了。以至到了年节,有的乡镇正副职之间还好心地互相提醒:“该去给李书记表示表示了。”在他家门口送钱的人甚至排起队来,成为一道“风景线”。尽管这是个别地方的现象,但对当地老百姓来说,这种由不廉洁的“一把手”引发的大面积的不廉洁,对党组织和党员干部形象的损害极大。

(二)暗箱操作,绕开民主

县级“一把手”们掌握着支配本地区公共资源的大权,开发商、经销商为分享公共资源一杯羹,使尽浑身解数攀附“一把手”这棵大树,少数“一把手”在糖衣炮弹面前败下阵来,低下其高贵的头颅,甘当开发商、经销商手中的棋子,官商勾结,为其奔走呼号、暗箱操作,插手矿产资源开发、土地使用、工程项目招投标等,致使公共资源领域民主尽失。

(三)疲劳战术,草率决策

部分县级党政“一把手”在召开常委(常务)会时,往往采取疲劳战术和突然袭击的手段,对本地区的重大事项,为达到个人说了算的目的,会前不打招呼、不通气、不让班子其他成员知道。会上,首先将一些无关紧要的议题放在前面进行,安排大家反复讨论或审议,东拉西扯拖延会议时间。在参会人员身心十分疲惫的情况下,才将早已盘算好但必须“集体研究、民主决策”的议题抛出来,昏昏愕愕中疲惫不堪的班子成员们一时拿不出建设性意见,又想急于休息,大家便唯唯诺诺,顺着“一把手”意图草率决策。

二、对县级党政“一把手”权力运行监督存在的问题

(一)体制不顺、监督乏力

我国现阶段的监督体系,从形式上看是比较全面的,有党内监督、行政监督、司法监督、人大监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等,但监督力度和效果却不够理想。首先,党内监督、行政监督、司法监督属于同体监督,这种监督具有很大的局限性,受诸多因素的制约。一是上级监督不着。上级对下级的监督是最为有力的监督。但因人力、时空等原因,其监督形式大多数是以听汇报了解情况为主,辅以巡视、检查、届中届末考核。这种监督只能看到一些表面现象,很难深入其本质。群众戏称为“管得着的看不见”。二是同级不愿监督。县委常委、政府党组成员对党政“一把手”的监督是最直接有效的监督。然而,同为一个班子成员,在“班长”面前,谁愿给“班长”提不同意见。谁提了,谁就有可能被扣上拆台、闹不团结的帽子谁就会受到打击和排挤。于是呼,对“一把手”的所作所为,班子成员只好看在眼里、封在心里,不愿履行监督职责。三是下级不敢监督。作为同体监督机构的纪检监察机关、检察机关、审计部门,其机构编制、人员配备、干部任免、供给关系均在地方,且为下级部门,级别低微,对涉及“一把手”的问题,谁敢过问?群众戏称为“看得见的管不着”。其次,人大监督、民主党派监督虽属异体监督,但


人大和民主党派一方面必须在地方党委的领导下开展,另一方面其供给关系和个人仕途升迁与党政“一把手”有着直接的关系,其对县级党政“一把手”仍然存在不愿监督、不敢监督的问题。第三,群众、舆论媒体由于缺乏与党政“一把手”接触的渠道,根本无法对其进行监督。

(二)渠道不畅,监督无门

党政“一把手”的权力运行是在特殊的环境里利用特殊的方式完成的。如各种形式的会议,上下左右打招呼、个别几个人的口头交代、电话指示等。当“一把手”不再用手中的权力为民谋利益时,其权力运行便由光明转入黑暗,重大项目决策、重要资源开发利用、重要人事安排、大额度资金和物资调度使用、工程项目实施、土地划拨出让等,事前事中不向社会公示,不搞评估论证,不搞专家咨询、不征求群众意见,不让群众旁听,规避招投标,在这种情况下,监督者对黑暗中运行的权力的监督便形同聋子和瞎子。监督渠道被堵塞,知情权、参与权、选择权、监督权“四权”皆空。

(三)意识淡薄,缺乏责任

首先,部分县级党政“一把手”特权思想、等级观念根深蒂固,高高在上,没把自己摆在应受监督之列;有的天马行空、我行我素,对来自上级的监督,认为是对自己的不信任,思想上闹抵触情绪;对来自班子内部的监督,看成是拆台,把不同意见看成是“杂音”,心里不痛快,利用权势将他人的意见压下去、顶回去;有的甚至对监督者、举报者进行打击报复,等等。在这种灰暗心态支配下,一些民主素质较差的县级党政“一把手”往往大权独揽,惟我独尊,缺乏被监督意识。至于那些有腐败行为的“一把手”根本就漠视对自己的监督。

其次,有绝大多数党员干部不愿履行监督职责。对“一把手”的权力运行抱着事不关己、高高挂起的态度;有的担心给“一把手”提意见或建议会影响上下级关系,甚至遭到打击报复;有的从自身利益考虑,对“一把手”事事附和,甚至为了取悦领导而放弃党性原则;有些党员对歪风邪气不敢反对,只求自己安宁,而不愿监督;有些党员缺乏党的基本知识,对党内规章知之甚少或根本不了解,不知道监督什么、怎样监督。

实际上,对“一把手”不敢监督的现象在现实生活中是较为普遍的。因此,无论对监督者还是被监督者,增强监督意识和责任意识是当前亟待解决的一个重要问题。

三、加强对县级党政“一把手”权力运行监督的对策

(一)理顺体制,强化监督

加强对县级党政“一把手”的监督,最根本的是要在确保县委、政府对该地区行使“总揽全局、协调各方”权力的前提下,加强“制度对权力的制约”和“权力对权力的制约”,并在党内实行适度“分权制衡”,以防止“权力失监”以及权力过分集中而造成专断和腐败。一是加强上级监督。主要是加强上级党委、纪委对县委、政府“一把手”的监督,将巡视制度延伸至县级;二是加强同级监督。监督必须以权力、权威为后盾,否则对权力监督就是一句空话。要加强县纪委对同级党委、政府“一把手”的监督,首先可考虑探索改变县级纪委的领导关系和供给关系,改由目前的同级党委和上级纪委领导为由上级党委和纪委领导;供给关系由地方供给改为中央直接供给。其次,将县纪委的机构级别提升,与县委、人大、政府、政协四大家“平行”。消除现行领导体制上客观存在的“官大一级压死人”的弊端,以保证纪检监察监督权的权威性和对县级党政“一把手”的有效监督。

(二)落实“四权”,畅通监督渠道

要认真抓好党务、政务、村务和公共事业单位办事公开制度的健全完善和落实,坚持做到重大事项事前公示,采取广泛征求人民群众的意见,召开听证会,让群众代表旁听会议等形式落实好党员干部群众知情权、参与权、选择权、监督权,让党政“一把手”的权力运行置于阳光之下。同时,通过加强县级党政部门电子政务建设,定期向人民群众发布政务信息,特别是认真搭建好“书记信箱”、“县长信箱”这个县委、政府与广大人民群众之间的交流平台,让广大群众能够向县领导直接对话,从而使广大党员干部和群众应该知道的事无所不知、知无不言、言无不尽,确保广大监督者的监督渠道畅通无阻。

(三)强化责任意识,形成监督合力

一是上级党委、纪委要履行好对县级党政“一把手”的监督职能。要充分发挥上级纪检监察、组织人事、审计和新闻宣传等各职能部门的作用,发挥集体监督的合力。上级纪检、组织部门要会同审计机构严格把好党政“一把手”任前、任中和离任三个关口,对有调整意向的干部,结合班子考察、年度考核,提前进行审计,避免选用干部失察、失误;要发挥好任中审计的“预警”作用;加大离任审计的力度,分清经济责任,使离任干部不交马虎帐,上任干部不接糊涂班。二是加强巡视。巡视组要真正发挥“钦差大臣”的作用,切不可与县级党政“一把手”粘粘糊糊,沆瀣一气,要一身正气,两袖清风,耐得住清贫,要能够沉到乡、村一级“微服私访”,才能真正体察民情,了解民意,接触实际,听到实话,也才能切实履行好“巡视”职责,不负重托,不辱使命。三是依法依纪保障党员监督的权力。党员是监督的基本主体,能否动员广大党员行动起来,积极投身监督,关系重大。要把他们的监督权不折不扣地交给他们,不允许任何人、任何组织截留、剥夺。四是进一步加强县级人大的法律监督和政协的民主监督,在监督县级党政“一把手”问题上,按照职能做好分工,同时,还应加强彼此间的协作,在监督层面上密切配合,并重视发挥群众监督和舆论的作用,以建立全方位、多途径的监督网络,制约县级党政“一把手”权力的行使。五是强化群众监督。坚持深化群众对县级党政“一把手”从政用权行为的监督,抓好政务、财务公开制度的落实,增加透明度,为群众了解情况,参与监督提供条件。六是保证县人民检察院依法行使法律监督权,确保其从法律的角度监督各类职务犯罪行为,这对于遏制县级党政“一把手”职务犯罪是大有好处的。

总之,加强对县级党政“一把手”权力运行及其监督的重要性和必要性,就在于他们与广大人民群众接触最多,同时也是贯彻落实党和政府支农惠农政策的主力军,他们能否善用手中的权力,实施对该地区的有效管理,直接影响到国家和人民的整体利益,影响到党的事业的兴旺发达。在经济社会转型期的今天,培养一个在复杂形势下能够担负起一个县的稳定和发展重任的领导干部不容易,而在党风和社会风气还没有根本好转的情况下,要让这些基层领导干部垮下去却是很容易的。因此,无论是上级、同级还是下级,都要对县级党政“一把手”多敲警钟,对其权力运行加强监督,才能够帮助他们增强拒腐防变和民主执政的能力,让他们真正能够为官一任、造福一方。

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