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建设新农村乡镇政府职能亟待转变

时间:2008/5/8栏目:调查报告


建设新农村乡镇政府职能亟待转变
建设社会主义新农村是党和国家立足于解决“三农”问题而提出的战略部署,是建设小康社会的一项重大任务。做为基层政权的乡镇政府是完成这一任务的领导者和实践者,其作用的发挥直接影响着新农村建设进程。但是,随着市场经济的深入发展,特别是实行农村税费改革和免征农业税,对传统的农村管理体制、运行机制和干部思想带来了强烈的冲击,旧的内容已经改变,新的方式尚未形成,面对新形势,不少乡村干部感到茫然和无所适从,感到“管理无门、服务无路、引导无方、无劲”。加快农村经济发展,全面建设小康社会,目前的乡镇政府已不能适应时代需要、亟待转变职能。

一、目前乡镇政府职能转变存在的主要问题
新形势、新任务,乡村两级组织的从形式到内容都发生了质的变化,同时,一些长期积累的矛盾,一些与形势不相适应的问题也凸显出来了,给乡镇带来了前所未有的挑战。通过调查,我们认为主要有以下四个方面的问题:

(一)乡镇管理体制滞后,管理职能弱化。

机构和岗位设置滞后于经济社会发展。虽然经过几次机构改革,对乡镇管理体制进行了重新调整,但由于建制遵循与上级“对口”模式,“上面多少庙,下面多少神”。党政各大班子齐全,农财各口门类繁多。机构改革虽对一些机构进行了整合,但大多是简单的归口为几个大的中心和办,部分的调整撤并也是在很大程度上体现行政意志,而不是市场意志和现实需要。比如,当前,劳动力转移是当前农村中重要一环,**县每年转移劳动力约50000余人,但在乡镇却没有专门的劳务输出管理机构。市场农业实质上是信息农业,而乡镇没有专门机构为农民和农业生产提供专业系统的市场信息服务。

乡镇管理职能不完整,责大权小。权小,即现在乡镇范围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站,诸如工商、税务、公安、交通、财政、电力等,已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构,乡镇作为一级政府,除防洪、保安没有任何执法权。责大,即随着国家支农政策的加强,诸如基础设施、卫生防疫、教育、抗御自然灾害等责任进一步强化。同时,部门责任下卸,乡镇政府实际做的很多是“给部门打工”,一些本该部门做的乡镇政府不得不管,乡镇干部充当了税官、法官、警官,管了许多不该管、管不了、管了之后不讨好的事,而对于结果是“种了别人的地,荒了自己的田”。

(二)乡镇自身包袱沉重,压力过大,经费短缺。
乡镇财政收支矛盾突出。乡镇财政收入来源主要是农业税收,农业税取消后,目前一些乡镇处于保吃饭、保运转的境地。多数乡镇主要领导讲,为保工资,保运转,整天东奔西跑,到处东挪西借,根本无时间、无精力研究发展和考虑服务问题。另外,由于历史原因,办企业亏损,担保贷款,垫付各种税费等,形成了乡村的巨额债务(**县乡村两级债务达2多亿元),负债越累越重,包袱越背越沉,可用财力保证正常运转尚难,无法偿还债务,更谈不上提供资金来发展经济、服务农业,是有愿望没能力,有想法没办法。

(三)乡镇职能越位、错位、缺位,与市场经济要求不相适应。
一是越位问题。乡镇职能泛化,管理的事情越来越多,政治、经济、文化、社会无所不包,收税收费、招商引资、计划生育、环境保护无所不管,成了一个全能政府,无限责任政府。

二是错位问题。在经济发展中,政府长期作为经济发展的主导力量,在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有的随意为企业、农民担保造成沉重债务负担,有的代替中介组织和农民签订合同,形成了大量纠纷。

三是缺位问题。不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品、公共服务如社会保障、教育卫生等推向市场,推向社会。比如农业技术服务出现严重的缺位现象。农技站、畜牧兽医站等涉农部门,有部分乡镇处于虚设、瘫痪状态,某些还在运作的也多是经营单位,经营农业生产物资并获利成为这些部门的主要内容。对于农村急需的产前、产中、产后服务提供,先进生产技术的传递方面,没有起到应有的作用。

(四)乡镇干部队伍素质和干部管理不适应需要
一是干部队伍综合素质不适应建立效能政府的要求。乡镇干部队伍文化素质偏低,专业技术人员缺乏。全县8个乡镇在册干部中,虽然大学本科以上文化程度78人(其中,研究生1人),大专文化程度203人,占在册人员总数的62,但绝大部分都是通过党校函授学习取得的学历,专业知识相对缺乏。不少乡镇干部思想封闭,竞争意识和开拓意识差,习惯于计划经济时代的行政命令方式,经济能力不强,服务本领缺乏,特别是农业服务体系人员,普遍存在年龄偏大,农技专业知识不专等诸多问题。二是干部考核方式不科学。乡镇目前的干部考核管理制度,大多难以落实,而以事为主的目标考核由于指标没有量化,考核很难兑现,干多


干少一个样,挫伤了一些干部的积极性。三是干部交流不畅。相当一批干部长期在一两个地方,甚至几十年在一两个岗位上,制约了乡镇干部的全面发展。

二、乡镇政府职能转变的对策建议
(一)恰当定位乡镇职能,建设服务型乡镇政府。
合理界定乡镇党委、政府、人大和村民自治组织的职责权限、活动方式,解决各自存在的“缺位、越位、错位”问题,党委、政府、人大和村民自治组织依法行使各自职责,使乡镇一级的各项规范有序。各类机构重新整合,根据新时期的乡镇职能因事设置。有效盘活干部人力资源,合理并岗定责和分流干部,促进干部职能和职责的转变;积极调整农村的组织领导方式、经济增长方式和经济管理模式,创新方法,形成新形势下乡镇运行机制。同时,建立科学的乡镇干部实绩评价体系、制定和完善有效的奖惩机制。让乡镇干部有想头、有甜头、有盼头,以激发他们的积极性,增强的主动性。解决“干好干坏一个样”、吃“行政大锅饭”的问题。

(二)整体推进行政管理体制改革。
乡镇机构改革必然触动上级机关和相关单位组织形式的变化,并经过一个上下互动、有序衔接、互促共进的过程。研究乡镇机构改革,必须跳出乡镇看乡镇;否则,仅仅依靠乡镇自身改革来求得职能转变不可能取得成功。因此,不仅要把转变乡镇政府职能纳入到整个行政管理体制改革的背景下去考量、运作,同时也要推进县以上行政管理体制综合改革,促进各级行政体系协调运转。同时进行必要的综合配套改革,进一步理顺四种关系:即县乡关系、条块关系、乡村关系以及党政组织与民间组织之间的关系,才能达到预期效果。

(三)加强覆盖农村的公共财政建设。
建议国家继续深化改革,按照建立服务型政府的要求,加快构建覆盖城乡的公共财政制度。一要加大公共财政对乡镇的转移支付力度,为推进乡镇政府职能转变提供物质基础。在地市乃至省一级建立统一的财政分配体制,合理核定县乡财政支出,统一转移支付,保障政府机构正常运转。二要调整收入分配政策,改进对农村投入手段,建立高效、快捷、透明的投入机制。把钱投入到最需要、最应优先投入的地方,让有限的资金发挥最大的效益、取得最好的效果。比如:在新农村建设实践中,整合各种不同性质的资金,统一使用,提高资金使用效益,已经成为共识,国家完全可以对各地的新农村建设科学规划,按计划、分步骤统筹拨付,既避免了基层政府跑资金要项目、层层审批的繁杂手续、资金多渠道分流的跑冒滴漏、客观制造腐败高发地带,同时又可避免资金分散使用、轻重不分、效率低下。

(四)大力扶持社会服务组织发展。
建议国家采取扶持政策、措施,大力支持农民专业合作经济组织和社会中介组织发展,在资金、税收、信贷、技术、信息等方面,制订可操作的法律和政策。乡镇政府不该管的事儿,该剥离的职能,需要有这样的组织承接、转移;放手发展民间组织,深化国家公益性农技推广机构以及供销社、信用社、行业协会等合作组织的改革,培育发展多元化的农业社会化服务组织,鼓励探索建立服务农民的有效机制和模式,最终形成政府、社会组织各负其责、各司其职、良性互动的理想模式。

(五)采取积极有效的措施,抓紧化解乡村债务。
乡村债务,是沉重的历史包袱,也是一个现实社会的安全隐患,既关系到社会稳定,也关系到乡镇政权的正常运转,必须尽早解决,使乡镇政府轻装上阵。在摸清债务底数的前提下,分清债务性质,坚持多管齐下,分类处理。凡是属于农村基础设施建设已等公益性债务的,应由财政出资逐步予以解决;凡是属于集体组织经营性债务的,应明确偿还责任;凡是属于确实无法偿还或因垫税等形成的呆坏账,应及时核实处理,等等。与此同时,要采取严格措施,加强对乡镇经济事务的管理,坚决控制新债的发生。

(六)下功夫抓好乡镇干部的教育培训
建设一支高素质的乡镇干部队伍,既是适应乡镇职能转变和提高执政能力的迫切需要,又是积极推进乡镇改革的重要基础前提。因此,各级党委政府必须抓紧抓好,切实解决转变乡镇职能中干部不适应不会干的问题。整合分散在政府各职能部门的培训资源,并积极与各类大专技术院校合作,实行开放式办学,有计划分层次地大力开展农业科学技术、农村政策法规、市场经济知识的培训,积极推行乡镇干部岗位专业知识和技能培训认证制度,实行挂牌持证上岗。抓好长、中、短班的结合培训,以短、专、快的专题培训为主要形式,围绕农村经济发展,办好主题突出、针对性强、形式多样的短期培训班。市、县两级把乡镇干部的教育培训纳入年度计划,经费实行财政单独预算,力争在短期内将所有乡镇干部轮训一遍。通过直接有效的培训,力促乡镇干部由行政型、指挥型、命令型、“万金油”型向学习型、技能型、示范型、服务型干部转变,以推进乡镇职能更快更好转变。(**县委)

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