市建立城乡社会救助体系对策思考

市建立城乡社会救助体系对策思考

社会救助体系作为社会保障制度的重要组成部分，在保障贫困群体基本生活，维护困难群众基本生活权益，维护社会稳定方面发挥着重要作用。首先，社会救助体系是实现国民个体小康的制度保证。社会救助通过不同救助水平的制度设计，使不同层次的救助需要都能得到正常满足。因此，要在社会经济发展到整体小康的同时，实现居民个体小康，就必须建立和完善社会救助体系。其次，社会救助体系是促进社会公平的重要措施。社会救助通过国民收入再分配，对市场分配中不能兼顾公平的缺陷进行弥补，解决那些在市场经济中得不到基本收入的社会成员的基本生活保障问题，达到促进社会公平、维护社会稳定的目的。再次，社会救助体系是提高社会成员素质的重要手段。在市场经济条件下，通过建立和完善社会救助体系，可以为一部分缺乏自我保障的社会成员提供必要的物质生活保障，为他们保持和增强身体素质创造必要的物质条件。社会成员的科技文化素质和思想道德素质在一定程度上也要依赖于社会救助体系的建立和完善。这些都有助于增强社会成员的安全感和对社会的信心，有助于提高社会成员的思想道德素质。

建立社会救助体系是在传统的社会救济基础上，为适应新形势的发展和需要提出的。目前，在全国范围内，已建立和实施了城市居民最低生活保障制度、救灾制度、农村五保供养制度、农村特困户救助制度和流浪乞讨人员救助制度。医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等专项救助制度也正在积极推进。随着社会救助单项制度的不断完善，社会救助进入了制度体系建设的新阶段。

本文拟结合××市社会救助的开展和实施情况，对进一步完善××市社会救助体系作一些研究和探索。

一、社会救助在××市的发展现状

（一）城市居民最低生活保障制度已全面建立。××市自1998年建立和实施城市低保制度以来，经过提高保障标准，扩大保障范围，基本做到应保尽保，月保障人数保持在××─××万人之间，占全市非农人口的××─××。到××年底，×年累计支出保障金××万元，人均补差××元。这项制度的建立，把“三无对象”、下岗失业人员和临时性生活困难人员等城市生活困难群众全部纳入了低保，为社会稳定和居民生活提供了最后一道“安全网”。

（二）城市社会救助范围不断拓展。为进一步解决城市困难居民就医、取暖、就学方面遇到的实际困难，××市政府相关部门，制定了面向城市低保对象家庭的一系列优惠政策。一是义务教育阶段公办学校根据承受能力，免收本校家庭经济困难学生的杂费；公办高中和公办职业学校根据承受能力，减免家庭经济困难学生的学杂费；逐步对义务教育阶段农村家庭经济困难学生实行“两免一补”。即：免杂费和书本费，补助寄宿生生活费；全市公办高中择校生收费，对家庭经济困难的学生，实行减、免、缓的办法。二是在住房方面，制定了《××市廉租住房管理暂行办法》，市政府通过投资建廉租住房、购买、租赁旧房等措施，为城市特困居民提供住房救助。凡低保对象家庭人均住房面积达不到城市人均住房面积的，都可以申请廉租房救助。三是在取暖方面，对集中供暖的低保家庭，每平方米每月减免××元的取暖费。这些优惠政策在一定程度上缓解了低保家庭的生活压力。

（三）农村社会救助稳步发展。一是建立了灾情监控和救灾探视制度，全面掌握了农村困难群众生活动态，及时拨付救灾资金，妥善安排了灾民生活，有效地解决灾区“三缺户”的基本生活困难，实现了“四有三不”的救灾目标。二是全市建成经常性社会捐助管理中心×个，接收中心×个，接收站××个，接收点××个，基本上形成了“四级管理、三级接收”的经常性社会捐助网络,在扶贫济困送温暖和抗震救灾捐助活动中发挥了重要作用。三是努力解决农村困难群众基本生活问题。全市五保供养对象××人，其中集中供养的××人，分散供养的××人。去年年底，享受农村低保的村民为××户、××人，占农业总人口的××，年发放保障金××万元，保障了农村特困群体的基本生活。

（四）城市流浪乞讨人员救助管理起步良好。2003年8月，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》开始实施，按照国务院要求，转变收容遣送制度以后建立起来的，把原来强制性的收容遣送改为了关爱性救助管理，突出了自愿受助、无偿救助的原则，对符合条件的救助对象进行了救助。××年多来，××市救助站共接待××名申请救助人员，对符合救助条件的××名求助对象实施了救助。

二、××市社会救助面临的困难和问题

（一）有限的救助与贫困人口生活需求增加的矛盾十分突出。目前从××市情况看，一方面，贫困群体的生活水平确实低下，生活困难的程度在加剧。很多城市贫困家庭用于食品消费的支出比例很大，而且营养水平低下，衣着

和日用品简陋，住房条件差，困难家庭最怕过“三关”（生病关、孩子辍学关、年节关），并把医疗、教育和住房方面的支出比作新的“三座大山”。根据××市民政局2008年5月的调查，在城市有**个低保对象家庭因重病、大病致贫，**名60岁以上老人未参加养老保险、医疗保险，其基本生活和医疗问题没有保障，低保家庭中**名孩子上学困难，**户低保家庭住房达不到城市居民人均住房面积；在农村，有**万户共**万困难群众无钱看病，**万个家庭、**万人住房困难，**万户困难家庭中的**万余名子女上学困难，农村绝对贫困人口的衣食更无法保障。另一方面，现行的城乡救助政策主要是针对绝对贫困设计的。以城市低保为例，**年全市实际给予低保对象的月人均补助金额只有**元，仅相当于当年全市城镇居民每月人均可支配收入的**；每月每人**元的低保标准仅相当于当年每月人均可支配收入的**。这种救助标准明显的存在保障范围和项目有限，保障标准偏低，补助金额过低的问题，部分保障对象的基本生活依然困难。

（二）贫困人口增加，救助制度不完善，社会救助压力增大。××市城镇贫困人口的主要构成是下岗职工和失业人员，涉及到的家庭人口近××万人。农村经济发展环境脆弱，随着城乡居民收入差距的进一步拉大，部分已经摆脱贫困的农民仍有可能重新返贫，农村相对贫困人口也会增加，社会救助任务十分繁重。同时，由于我国社会保障制度的特殊性和社会救助制度不完善，具体执行中都不同程度存在救助对象确定难的问题。由于居民家庭收入无法准确确定，低保对象确定比较难，城市生活无着的流浪乞讨人员救助对象界定也比较难。还有部分流浪乞讨人员把乞讨作为谋生、致富手段，不愿接受救助，给救助管理造成很大压力。

（三）经济发展不平衡，救助资金投入不足，制约着社会救助的进展。××市处于经济欠发达地区，城乡二元结构特征明显，城中各区之间、城区与郊县之间经济发展水平差距较大。特别是农村，县乡村投入救助的资金严重不足，主要依靠省市救灾款维持，社会救助举步维艰。×个县区农村低保标准差距较大，最高的每年每人××元，最低的××元；农村低保覆盖面全市平均仅为××，最高的区县××，最低的只有××，远远低于全市农村××的贫困人口比例。农村五保供养制度也由于资金无法保障，农村敬老院院舍和设施简陋陈旧，集体供养水平很低，实际需要供养的人数远高于各级认定的人数，五保对象看病难的问题十分突出。农村医疗救助制度由于各级财政资金难以落实而迟迟不能实施，农村贫困人口的基本生活权益无法得到应有的保障。

三、进一步完善××市社会救助体系建设的若干对策

建立以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互助为补充的社会救助体系是政府的一项重要职责。××市经济发展落后，贫困人口面相对较大，社会救助任务繁重，建立社会救助体系应当立足现实，创造性开展。针对××市社会救助开展现状，笔者认为在推进社会救助体系建设上，应当遵循“单项突破、系统完善，点上突破、面上扩展”的思路，就是要根据困难群众不同方面和层次的需求，先建立单项制度，再衔接整合各单项制度，逐步形成互联、互动、互补的社会救助体系，提高社会救助的整体效果。应根据各区县经济承受能力，在条件具备的地方率先建立社会救助体系，带动全市社会救助体系建设的稳步发展。

在当前情况下，建立××市社会救助体系，应重点做好以下几个方面的：

（一）着力健全完善五项救助制度，维护好困难群众和弱势群体的基本生活权益

1、健全完善城乡最低生活保障制度。最低生活保障制度是新时期社会救助制度的基础，只有建立和不断完善最低生活保障制度，才能有效地扩大社会救助的覆盖面，促进社会救助整体水平的提高。一是应进一步完善城市低保制度。在保障对象方面，既不能把其他社会保障制度所应解决困难的对象都纳入最低生活保障，也不能把其他社会保障制度没有入围的有生活困难的对象遗漏掉。应尽快研究解决城市低保与其他各项保障制度的衔接配合问题。在落实上，要坚持张榜公布、群众监督、审核审批制度，实施分类施保，继续完善各项制度，研究解决居民家庭收入核算这个难题，提高动态管理水平。二是建立健全农村低保制度。应改革现行的农村社会救助办法，建立统一的农村低保制度，“五保供养”对象和优抚对象在全额享受农村低保待遇的同时给予定额补助。各区县必须制定合理的农村低保标准，把所有农村困难群众纳入保障范围。要结合农村税费改革，改变保障资金筹集办法，低保资金以县为主、省市补助、共同负担，促进农村低保制度的全面建立和实施。

2、健全完善自然灾害紧急救援制度。应系统加强灾害信息的搜集和评估机制的建设。在各级普及救灾预案，推广救灾演练，健全救灾物资储备系统和探索建立紧急救助条件下的物资调度系统，完善救灾资金的调度体制和管理发放机制，使救灾资金能够充分地发挥救助作用。加强灾害救助的综合协调机制建设和救灾装备建设，使灾害救助形成合力，全面提高灾害的紧急救援能力，使受灾群众及时得到救助。

3、改革完善农村五保供养制度。现行的农村五保供养制度显然不适应市场经济和社会发展的要求，必须加以改革。首先应明确并强化政府的责任，改变五保供养的责任主体，把过去“依靠集体、依靠群众、开展社会互助互济和扶持生产自救，辅之以国家必要的救济”的指导思想，转变为“政府救济、社会互助”，强调政府作为责任主体，对农村这部分最贫穷、最弱势、最无助的群体进行救助。其次，要把改革农村五保供养制度与建立农村社会救助体系统筹考虑，把五保户优先纳入农村低保和农村医疗救助范围。鉴于当前××市农村社会救助现状，在条件合适的县区，鼓励率先推进农村低保制度，切实保障五保对象的基本生活，建立农村低保制度有困难的县区，可以考虑把部分集中供养的五保对象纳入城市低保。

4、积极建立城乡医疗救助制度。特困群体没钱看病、看不起病是当前的一大社会问题。造成贫困人口就医难的首要原因是经济上的贫困，第二个原因是医疗体制改革不到位，大部分贫困人口没有被医疗保险覆盖的条件，健康资源配置不合理，大大降低了贫困人口对健康服务资源的可得性和可及性，他们的医疗问题只能依靠医疗救助来解决。城乡医疗救助制度主要应当是对因患大病重病，医疗费支出过大影响家庭基本生活的困难人员提供医药费补助和医疗照顾的阶段性救助措施。建立医疗救助应当建立专项救助资金，通过补助、减免费用的方式，实行城乡一体化救助。应加强调查研究，按照先建立制度，逐步实施的原则，积极推进城乡医疗救助制度建设。

5、加强和改进城市流浪乞讨人员救助制度。由收容遣送制度改为社会救助管理，使城市流浪乞讨人员救助管理的对象、内容、形式、办法发生了质的变化。应当按照国务院和民政部要求，积极转变方式，切实抓好救助管理基础设施建设。要依据新《办法》和《细则》的规定，抓紧修订和完善救助管理各项制度，建立健全对乞讨人员救助管理的运行机制。应进一步增强的预见性，研究制定紧急事故应急预案，提高对紧急突发事件的处置能力，逐步建立起新的救助管理良性运作机制，切实做好新形势下的城市乞讨人员救助管理。

（二）尽快制定完善三项救助配套政策，提高对困难群体的救助标准

一是建立教育救助政策。目前，××市中小学校对家庭生活困难的学生实行学杂费部分减免措施，但覆盖面小、减免数额有限，并未从根本上解决困难家庭学生上学难的问题，建立城乡一体的教育救助制度显得尤为重要。教育救助应当由政府出钱，给需要救助的中小学生交纳学杂费，而不应由学校来减免。教育救助在标准上应当城乡有别，以便与现行的城乡中小学生学杂费收费标准有差别相对应。同时，对困难家庭子女考入高等院校学习的，政府应一次性给予一定数额的入学补助，确保困难家庭子女能够上得起大学，不再出现含辛茹苦考入大学的困难家庭子女因缴不起学费而辍学的现象。

二是建立住房救助政策。建立这项政策的核心主要是由政府承担住房市场与居民支付能力之间的差额，解决部分城乡困难群众住房支付能力不足的问题。可以采取提供租金补贴或以低廉租金配租的方式进行。目前××市已经制定了有关政策，通过提供廉租住房，解决城市贫困居民住房困难的问题，应当继续完善，开辟多种渠道，加紧实施住房救助。同时，对农村贫困群众住房困难的问题也要研究，可采取资金补助、减免相关费用的办法，帮助他们解决住房困难。

三是制定就业援助政策。鼓励贫困人员生产自救，是与社会救助体系相配套的重要措施和政策。在贫困人口中，绝大多数是身体健康、智力健全、有劳动能力的，只要政府能够帮他们一把，就可以使他们摆脱困境，回到基本生活水平以上。政府应当采取有效措施，鼓励城市下岗职工再就业。应制定各项再就业优惠政策，进一步强化免费职业培训、建立劳动力市场、在自谋职业时提供各种优先、便利和税费优惠、政府开发公益性岗位、购买就业岗位、发展社区服务业等，积极为下岗职工和失业人员实现再就业提供帮助。农村应当通过广泛拓宽就业渠道，加快农村经济发展，加快小城镇建设步伐，加快农村产业化进程，最大限度吸纳和消化剩余劳动力，努力增加农民收入。继续抓好扶贫开发，减免困难群众各种税费，帮助困难农民解决生活问题。

（三）建立健全两项救助保障机制，保证救助体系建设顺利推进

一是建立完善社会救助管理体制和运行机制。根据××市情况，社会救助管理体制和运行机制应当是：纵向上，以分级负责、市县（区）为主、基层落实为特征；横向上：以政府领导、民政主管、部门配合为特点。可考虑成立××市社会救助领导小组，统筹计划协调社会救助，建立政府主导、民政主管、部门配合、基层落实、社会参与的救助机制，和自上而下一致的管理运行机制。社会救助运行机制应当以法制化、社会化、信息化为特征。当前，应着重解决好社会救助管理体制不健全，特别是城市基层和农村的救助管理组织不健全，管理手段落后，经费不足的问题。

二是建立科学、合理和稳定的社会救助资金投入机制。应确立政府财政保障的主体地位，各级政府财政必须确保最基本的“兜底”资金。在中央和省上给予资金支持的基础上，必须强调救助资金分级负担的原则，各级财政都要按实际需要的一定比例和规定列支救助资金，建立专户管理、封闭运行、使用安全的资金投入和管理制度。部分经济水平较差的县区、乡镇，市级财政可给予适当补助，确保农村救助资金的需要。积极开辟社会资金筹集渠道，进一步规范接受捐赠、募集资金的管理使用，充分发挥慈善总会、福利彩票筹集资金的辅助作用，坚决制止其他社会组织进行的不规范的募捐活动，为社会救助筹集更多的社会资金。

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