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我省村干部廉政建设情况的调查与思考

时间:2008/5/8栏目:调查报告


村干部的廉政建设事关重大。“大”在哪里?最明显的表现是:其一,村干部直接面对的是一个村的几百人、几千人甚至上万的群众,如果他们不廉洁,直接侵害群众的切身利益,势必引起群众思想上的反感,并由思想上的反感导致行动上的反对,进而引发社会的动荡。一个地方不稳定,乱哄哄的,什么小康啊、和谐啊、增收啊,都搞不成了。其二,我们的村干部绝大多数都是党员,如果他们身上不干净,一头的“小辫子”,群众一抓一大把,就会严重影响党的声誉,进而影响党的执政能力。其三,对村干部不廉洁的问题,如果不管不问,最终会害了村干部自己。这方面的例子太多了。

加强村干部的廉洁建设,文章提出了许多极具建设性的意见。这里需要着重强调的是:第一,认识要提高。要彻底摒弃“民不告官不究”的观念,各级党委要把村党支部的廉政建设纳入全党的党风廉政建设之中,有布置、有检查、有落实。第二,积极探索村干部廉政建设的机制。法律规定,上级组织和个人不能罢免、撤换或调动村干部(特殊情况例外)。这是必须坚决贯彻执行的。但这并不意味对村干部的管理就无能为力或无所作为。上级机关和领导干部应多从贯彻党的政策和国家法律的角度,来探索加强村干部廉政建设的问题。例如,为了保证选举能选出好人,领导机关完全可以在选举的设计和程序安排上做得更科学,如此等等。第三,强力推进农村政治文明建设。农民群众的民主觉悟提高了,腐败现象就会失去生存的土壤。

“三农”是党和政府中的重中之重。村干部的廉政建设是党的廉政建设的重要组成部分,同时,村干部的廉政状况直接关系到党的“三农”政策的落实和农村基层政权建设。基于此,2004年以来,我们结合实际,先后对衡阳市的石鼓区、耒阳市、祁东县,衡东县,永州市的祁阳县、东安县,株洲市的荷塘区、天元区、醴陵市和常德市的临澧县、石门县等4市11个县55个村的村干部廉政建设情况进行了调研。调研的对象既有处于城郊结合部经济较发达地区的村千部,也有交通闭塞经济欠发达地区的村干部。调查中,采取随机抽样、问卷调查、进村入户,有针对性地召开市县相关部门负责人、乡镇党政负责人、人大代表、政协委员、村组干部、老党员、村民代表及普通村民等各个层次的座谈会53次,直接访问村干部195人,访问村民571人,调阅村务档案、帐册50多卷,各种资料60多份。本文力图通过这些调查情况,从理论和实践的结合上对村干部为政不廉的主要表现、成因进行分析,进而探讨推进当前我省村干部廉政建设的对策。

村干部廉政建设的现状
我省是一个农业大省,全省村级组织近4.6万,“村官”队伍达20多万。其中,我们所调查的4市的村干部总数为7.02万,党员5.51万,党员村干部占78.49。“村官”拥有广泛的权利,管理着农村的公共事务,并在一定范围内代行国家的某些管理职权。由于“村官”是国家庞大行政机器中的“末梢神经”,直接面对的是农民,其一言一行直接关系到党和政府的形象,因此,认真做好新时期农村村干部的廉洁自律,对于密切党群干群关系,巩固党在农村的执政基础,促进全面建设小康社会奋斗目标的实现,都具有十分重要的意义。

据调查,常德、衡阳、株洲、永州4市各级党委政府对村干部队伍的廉政建设是十分重视的。近年来,4市认真贯彻落实中办发[2003]26号文件和[2004]17号文件,采取一系列措施,加强了村干部的党风廉政建设。这些措施主要有:

一是加强教育培训。为了提高干部队伍法律素质,增强村干部依法办事、廉洁自律的意识,各地广泛开展了农村法制宣传教育,建立健全农村普法网络,构建县法制总校、乡法制分校、村法制教育夜校、组法制学习室、户法制学习园地五级普法网络;不断创新农村普法载体,从1997年开始,各地将法制宣传教育纳入“五下乡”活动,每年组织律师、公证员、法律专家学者等志愿者到农村开展法制宣传和法律咨询活动,据统计,近3年来,4市共开展“送法下乡”活动1327场次;重点抓好村干部的法制教育培训,衡阳制定了全市2001年—2005年村干部培训规划,重点辅导《农村基层民主法制建设讲话》、《村民委员会组织法》等内容。教育培训的深入,使村干部普遍增强了廉政建设的意识。

二是把好村干部选举关。我省自1990年开始民主选举村干部,特别是从1996年第三届换届选举开始,普遍采取直接(海选)方式,使违法乱纪的村干部大部分落选,大多数村的选举呈现出如常德石门县的“五多”现象,即党员当选多,比例高达80;一肩挑的多,多达70;一次选举成功多,比例为95;年轻干部增多,平均年龄较上届下降近3岁;学历高的多,高中以上学历占50以上。直选的成功,从源头上为村干部廉洁自律建设打下了良好的基础。

三是积极推进村务公开和民主管理。各地普遍建立了协调机构,积极完善“三会议”、“两小


组”(村民会议、村民代表会议、村务听证会和村务公开监督小组、村民民主理财小组)制度,规范公开的时间、内容和程序,扩大村民参与的范围,全面落实“四权”。各地还结合实际创造性地开展,取得了不少成功的经验。如常德市临澧县的“三级财权”制度、村务公开民主管理“十公开”“四统一”制度,建立健全了村民代表会议制度,实现了村民代表会议和村民代表的“四有”(有职、有权、有责、有章)。

四是强化民主评议和审计监督。衡阳各县市区和乡镇狠抓“三个环节”:一是抓好民主评议,严格实施党员评议支部、支委和村民代表评议村委会及成员的制度,村支两委每年向党员和村民代表述职,接受党员和村民代表的评议和质询;二是强化审计制度。各县市区和各乡镇都成立了由纪检、经管、财政等部门人员组成的村级财务审计小组,负责对村干部实行年度审计和离任审计;三是秉着“把农民举得更高,把干部管得更严”的精神,积极开展评选“农民喜爱的干部”活动,大大激发了农村基层干部的为村民服务的热情和奋发向上的敬业精神。

五是加大了查处村干部违纪违法案件的力度。永州市把村干部廉洁自律情况,纳入乡镇党委党风廉政建设责任制考评和村干部年度责任目标考核中,采取定期全面检查,不定期重点抽查等方式,严格考核兑现。对村干部违纪违规行为,坚持预防与惩治相结合,做到了有访必接,立案必查,违纪必纠,发现一起查处一起,并及时向群众通报查处结果,达到了查处一起教育一批的效果。

由于各级各部门的高度重视,措施得力,目前,4市大部分村“两委”团结协调,群众拥护,绝大多数村干部能不负村民重托,认真履行职责,廉洁自律,涌现出一大批“优秀党支部”、“模范村委会”和以谢建国等为代表的优秀村干部,为促进农村经济社会和农民增收致富起到了积极的推动作用。我省村干部的廉政建设总的形势是好的,但问题也客观存在,主要表现在:

(一)违纪违法主体趋向职务化、权力化。近年来,各地立案查处农村党员干部违法违纪案件主体主要是村党支部书记、村委会主任及村财务人员。衡阳市信访局2005年以来共接待和处理来信来访检举揭发村干部廉洁自律建设方面的问题225件次,反映村支书、村主任及村财务人员的问题的,占95。他们往往利用职务之便或单独作案,或相互勾结合伙作案,这表明了村干部违纪违法人员由管物向掌权人发展的特点,违法手段由侵占型向擅权型转化。

(二)经济问题突出,涉案金额呈上升趋势。在村干部违纪违法问题中,经济问题最为突出。常德市第五届村支两委共查处涉及村干部的各类违纪案件442件,其中经济类案件410件,约占93;衡阳此类案件约占72;株洲81%;永州约占65。主要表现为:一是以贪占、截留、私分、虚报冒领等形式非法占有村民的土地补偿款、救灾救济、承包款等资金和物资。二是在村建集体工程、项目上吃回扣,拿好处。工程项目承包招投标不公开,搞“暗箱操作”。有的利用机会从中提高承包金额索要回扣。三是挪用公款,有的公款私存或转借他人以获取利息,有的公款私用或借给亲友使用。四是在国家和集体资产处置中如企业改制、资产转让等过程中非法占有集体资产。五是利用职权乘机向前来办事的群众索贿或受贿,不见礼不办事。六是财务管理混乱,吃喝挥霍,随意开支等其他违反财经纪律的行为。涉案金额不等且呈上升趋势,少则几千元,多则几十万甚至百万以上。如衡阳市石鼓区友爱村塑胶厂设立帐外帐多达350余万元,多次违规虚支公款谋取私利。

(三)违纪违法区域分布相对集中,地区特征明显。村干部违法违纪案件多发生在两头:一头是经济较发达的城乡结合部;另一头是欠发达村。在经济较发达的村,村干部违纪违法主要表现为利用职权侵吞集体资产,在土地征收征用中非法或越权占用土地、变相买卖集体土地、侵占集体土地征用资金。在经济欠发达和不发达的村,村干部违纪违法问题较为集中在:一是以势压人,恃强欺弱。一些有权势、宗族势力的村干部信奉“拳头当权”,侵犯村民人身权益;二是滥用职权在土地转让、租赁、承包、处理纠纷、审批宅基地等方面索拿卡要,有的甚至挪用救灾救济、移民、扶贫等专项资金,如常德澧县三岔河镇某村原村支书2002年至2003年贪占挪用移民建镇专项资金达10万元之多。

(四)作案手段复杂多样,隐蔽性强。从作案方式看,村干部采取的手段复杂多样,有的相当隐蔽。其违法手段主要表现为利用经手管理专项资金、集体资金的便利条件,直接贪污挪用;或利用小金库截留款项不入帐,进入小金库或体外循环从中贪污挪用,弄虚作假,假公济私;或以发补助、奖金的名义集体私分;或借招待客人、跑项目、拉关系、购物资等事项,虚列开支、虚报冒领等等。在违法主体上联手作案突出,各地查处的村干部违法违纪案件中,有90以上的案件是由两人或两人以上共同作案。主要表现为领导集体私分公款,村支书、村主任与经管人员合流贪污,主要领导和集体经济组织管理人员共同贪污等。如常德市鼎城区石公桥镇某村原村支书利用职务和之便侵占公款3.9万元,并伙同会计设置帐外资金近9万元。


“村官”虽小,然而一但发生蜕变,其危害性却极大。山于村干部面向基层,直接与农民群众打交道,他们的违法违纪行为往往触及农民群众的切身利益,群众深恶痛绝,因此最容易激起民愤,造成党群干群关系紧张,引发群体性上访,越级上访。衡阳市石鼓区友爱村因村支书等干部的经济问题造成干群关系紧张,一直难以调和,部分群众以上访形式与干部对峙,矛盾不断升级,2003年就曾有13位村民集体进京上访反映村塑胶厂与村支书的经济问题等,影响很大,今年的换届选举仍受到影响,成为“难点村”。村干部的腐败,还是家族势力、宗派势力、黑社会势力的诱因和保护伞。一个人的腐败,常常搅得一个村鸡犬不宁,严重影响农村社会的稳定。村干部的腐败问题不解决,将使村无宁日,因此,必须引起我们的高度重视,下决心割掉这个“毒瘤”。


村干部不廉政的主要原因分析


村干部腐败问题的原因是多方面的。通过调研,我们认为,主要的原因有:


(一)少数村干部综合素质较低。


衡阳市石鼓区计生局长刘卫国说,当前村干部年龄结构明显偏大,思想比较陈旧,后备干部严重不足。当前年富力强素质较好的、能胜任村干部的大都外出打工经商,在乡种田的大多综合素质较低。醴陵市官庄乡的干部反映,他们那里是"386199”(妇女、儿童和老人)部队,很难选出连长(村干部)、排长(村民小组长)和班长(村民代表)。我们这次重点调查了9个村57名村干部,小学文化的12人,占21.1;初中文化的31人,占54.4;高中以上文化的14人,占24.50问卷调150名村民对村干部的评价,认为村干部能胜任或基本胜任本职的27人,仅占47.4。调查中发现,确有不少村干部因为他们文化不高见识不广,而造成被动,甚至违法违纪的。在谈话中,近半数的村干部对村民自治、合同法、会计法、纪检条例等相关法律法规,对党的农村政策知之甚少甚至完全不懂。他们法律意识普遍淡薄,小农经济意识根深蒂固,中常常搞“公私兼顾”、有的还存在“有权不用,过期作废”的思想。如永州市东安县横塘镇某村支书平时不学法,遇事不懂法,多次截留、挪用公款5万余元用于本人建房、小孩读书和赌博,直到立案后,才知道触犯了法律。少数村干部思想道德水平差,政治素养不高。这些干部的公仆意识淡化,全心全意为人民服务的思想树得不牢,特别是受社会上不正之风影响,有的私欲膨胀,贪占心理和侥幸心理日益增加。日常生活中,能占则占,能捞则捞,奉行我就是法,权(拳)就是法的原则;有的村干部为官动机不纯,他们认为担任村干部是为了光宗耀祖,“为了能多捞几个钱”;有的甚至认为村集体财务的钱就是自己的钱,想怎么花就怎么花,想怎么拿就怎么拿。

(二)村务公开在少数地方未落到实处。

我省1997年起就建立了村务公开制度,此后不断强化。然而,在一些地方,距省委、省政府提出的“彻底”、“全程”、“全面按时”的村务公开要求还有很大差距。有的村只是将一些无关紧要的东西写进村务公开栏,只公开一些不痛不痒的政务、事务而对反映权力运作的重点内容却巧妙回避,如涉及到村提留款、集体经济收益的使用、村干部的报酬、土地出租承包、宅基地使用、救灾救济款物的发放等村民十分关注的内容不公开;有的村对群众关心的财务问题只公布几项大的收入支出项目,具体明细支出项目不公开,群众无法知晓,难以发现漏洞;有的村则只公开成绩,不公开问题,把村务公开栏变成了村干部不廉洁的挡箭牌、弄虚作假的盖头;有的村虽然公开了一些村务,但是公开后对群众的意见和反映不能及时处理和反馈,公开栏成了“聋子的耳朵——摆设”。

我们调查的55个村,有村务公开栏的43个,占78。村务公开较好的占24;一般的占63;自2003年以来既无公开栏、又未曾公开一次村务的

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