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省农村公路养护管理模式的探讨

时间:2008/5/8栏目:调查报告


文章标题:省农村公路养护管理模式的探讨

近年来,随着我省农村公路(包括县道、乡道和村道公路)的大规模建设以及路面改造工程的实施,农村公路的数量和质量都有较大幅度地提高,农村运输条件和投资环境大为改善,有效地推动了农村城镇化进程,有力地促进了社会主义新农村建设。但由于我省农村公路量大面广、地区差异较大,加之养护管理运行机制不够健全,农村公路养护管理“缺位”、养护资金不到位等问题日益突出。今年,根据《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》(国办发〔2005〕49号)的精神,结合我省实际,我们拟定了《浙江省农村公路养护与管理办法》和《浙江省农村公路养护与管理体制改革方案》,对农村公路养护管理责任主体、职责分工等进行了规范,为理顺农村公路养护管理的各种关系、健全养护管理机制奠定了基础。
为进一步加强农村公路养护管理,提高农村公路养护管理质量和水平,探索适合我省实际的农村公路养护管理模式,省厅将《关于我省农村公路管养模式的探讨研究》列为今年重点调研课题。为此,我们在前两年农村养护管理体制、运行机制等有关问题研究的基础上,再次就农村公路养护管理模式问题进行了专题调查和研究。通过对浦江、海盐、安吉等各具特色的农村公路养护管理实践探索和分析,同时借鉴省外养护管理经验,对群众性养护、分段养护、道班养护、专业养护等养护模式进行了分析、研究和探讨,形成本调研报告

一、我省农村公路养护管理基本情况

(一)农村公路现有里程和规模
据统计,截止2005年底止,全省农村公路(县、乡、村道)总里程为85643公里。按目前行政等级标准分,其中:县道23097公里、乡道15873公里、村道46673公里;按技术等级分,其中:一级公路1019公里、二级公路3648公里、三级公路6935公里、四级公路43895公里、等外公路30146公里(其中准四级公路13527公里);按路面类型分,其中:水泥砼路面36329公里(其中县道9384公里、乡道5703公里、村道21242公里)、沥青混凝土路面8965公里(其中县道5016公里、乡道655公里、村道3294公里),简易铺装路面17089公里(其中县道8549公里、乡道3589公里、村道4951公里),未铺装路面23258公里(其中县道147公里、乡道5926公里、村道17185里)。铺装路面公路里程合计62384公里,占农村公路总里程的72.84,到2006年年底乡道砂石路面改造工程完成后,铺装路面公路里程将增加5000多公里,达到67000多公里。
(二)农村公路养护管理体制现状
2001年前我省各市、县均设有专业和县乡两个公路管理机构,分别负责国省道和县乡公路的养护管理,2001年养护体制改革后,实现了两合并,即:所有市和绝大部县(市)专业与县乡公路养护管理机构合并,国省道、县乡道公路养护管理职能统一由市、县(市)公路管理机构负责,部分市、县(市)公路管理机构内相应增设了县乡公路养护管理内设机构。
目前,我省农村公路养护管理中,县道和乡道大部分已纳入交通公路部门管养范围,基本上实行“条块结合,以县为主”。村道公路的管养,由于目前的法律法规没有明确规定,一直未纳入交通公路部门管理范围。在养护资金安排上,目前仍沿袭过去(两合并前)专业养护经费和县乡养护经费分别安排下达的方式。县乡养护经费由省汽车养路费切块补助一部分,不足部分由地方自筹解决(手拖费安排一部分,地方财政预算安排一部分)。
(三)农村公路养护生产运行机制
目前,县道公路的养护生产(包括日常养护和大中修工程)基本上采用国省道的养护运行机制,走养护市场化的路子,主要由专业养护队伍(养护公司)进行养护,公路管理机构负责行业管理。乡道公路的日常养护主要由乡镇政府负责,公路管理机构负责行业指导和给予一定的经费补助(或以奖代补)。
我省乡村道的养护生产运行机制归纳起来大体上有以下几种模式:
模式一:由乡镇成立固定的专门养护队,负责乡村道的日常养护和大中修。养护队有固定的场所,并有少量的机具设备;养护资金由交通部门补助一部分,不足部分由乡镇财政解决。这种模式一般在经济较发达的乡镇采用较多。
模式二:乡镇政府按行政区域将乡村道公路的路面保洁、巡查、行道树维护等日常管养分段包给沿线村委会,再由村委会将乡村公路养护承包给村里的农户。大中修工程通过招投标,由专业队伍施工;养护资金由交通部门补助一部分,不足部分由乡镇财政和村委会解决。
模式三:由村委会组织,一年对行政区域内的乡村公路集中进行二、三次季节性、不定期的突击养护(保洁和少量的维修)。这种模式在经济欠发达地区(特别山区)采用较多。养护资金由交通部门补助一部分,不足部分主要通过投工投劳


解决。这种模式养护成本相对较低,但缺乏长效的管理手段,而且养护质量较差。

二、目前我省农村公路养护存在的主要问题

(一)农村公路路况总体水平较低,区域间差异较大
由于经济发展不平衡、地域差异较大,加之长期养护管理“缺位”,致使农村公路基础薄弱,路况总体较差,公路等级普遍较低,绝大部分为准四级或等外公路。且绝大部分乡村道路的桥梁又是由民间桥梁改造利用,病危桥梁较多,道路安全设施、标志标线也不够齐全。
(二)农村公路养护管理主体不明确,责任不落实
《公路法》对县道、乡道公路的养护管理主体作了规定,但对村道养护管理的责任主体没有明确规定。由于村道公路至今未有明确定义、管理主体不明确,养护管理严重“缺位”。虽然县道和部分乡道养护由县交通局或所属的公路管理机构负责,乡道养护责任归属乡镇,村道养护责任名义上也落实到乡镇,但因经费无着落,乡镇基本上不管。农村公路养护管理“缺位”现象仍普遍存在。在地方政府方面,由于乡村道公路养护管理的责任主体不明确,部分乡镇认为乡、村道路建好以后,养管就是交通部门的事,没有把乡村公路的管养纳入正常的政府行政管理和公共服务的范畴,个别地方还出现损坏或破坏乡、村道路的现象。而且,地方政府重建轻养现象也较为突出。
(三)农村公路养护资金投入严重不足,养护资金缺少来源,资金筹措缺乏相应的保障机制,正常养护无法维持。
2001年公路养护体制改革后,县道和乡道养护经费主要由汽车养护费切块补助和地方手拖费、摩托车费补助解决。但由于长期以来政府及有关部门重视公路建设的投入,忽视养护管理的投入,使得县乡道公路养护经费不能足额到位,县乡道公路养护管理不能到位。
村道公路由于一直未纳入交通公路部门的管养范围,没有正常固定的养护经费来源,而多数村在修建村道公路时已负债累累,根本无法筹出资金来养护,导致村道失养情况普遍严重。加之农村费税改革后,财政支付转移用于农村公路养护的资金太少,农村公路养护资金得不到有效保障。如,温岭市现有机动车保有量近26万辆,并将以35的速度快速增长。目前超限运输问题严重,公路养护成本大为增加,但养护资金投入甚少;仙居县每年通过支付转移的农村公路养护资金是100万元,其中40万元用于发放县道养路工工资,剩下的60万元由财政核发到各乡镇,用于2392公里乡村公路的养护,每公里年养护资金250.8元。
(四)养护管理机制不健全,养护质量难以保证,缺乏农村公路养管长效机制。由于农村公路养护管理的责任主体不明确,农村公路的养护管理机制无法建立,特别是县、乡、村三级养管体系未真正建立,缺乏农村公路养管长效机制。绝大多数乡镇没有固定的管养机构和专业的养护人员,无论是技术还是设备都无法承担农村公路管养任务,养护质量难以保证。

三、建立以县为主的管养体制和运行机制

鉴于我省农村公路及其养护管理的现状,为解决农村公路养护管理“缺位”,改善并提高农村公路路况,推进社会主义新农村建设,我们根据国办发[2005]49号文件精神,结合我省实际,拟定了《浙江省农村公路养护与管理办法》及《浙江省农村公路养护体制改革实施方案》,提出了我省农村公路养护与管理体制建设的目标是:用三年左右时间,基本建立符合我省实际的、新型的“统一领导、分级管理、条块结合、以县为主”的农村公路养护与管理体制和“管养分离”的运行机制,实现农村公路养护与管理的正常化、制度化和规范化,确保农村公路路况良好、路产完整、路权得到有效保护。
(一)明确责任主体,建立健全农村公路养护管理体制
各级人民政府应将农村公路的管理纳入管理的范畴。县级人民政府是农村公路养护与管理的责任主体。乡级人民政府和村级组织,应当切实认真履行上级政府制定农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责,明确相应的职能部门或专职机构,并落实农村公路养护管理生产专职人员。
各级交通主管部门作为政府执行部门,应将农村公路的管理养护纳入行业管理范畴,加强指导、考核、监督。其所属的各级公路管理机构作为公路行业管理的实施部门,应落实人员、增设相应的内设机构。省级公路管理机构增设农村公路养护科,市级增设农村公路养护科(原有县乡养护科的可改称为农村公路养护科),县级相应增设农村公路养护科。农村公路养护技术管理人员每个县级公路管理机构增加15-25名,省市级公路管理机构增加15-25名,切实履行农村公路养护管理的监督、指导、管理职责。
(二)建立稳定、长效的农村公路养护与管理资金渠道
各级人民政府和村级组织都应按照“县乡自筹、省市补助”的原则,积极组织筹措农村公路养护与管理资金,建立由财政投入、养路费和其他资金共同组成的多渠道的农村公路养护与管理资金筹措机制,建立健全养护资金的保障体系。由于农村公路量大面广,养护经费全部由国家承担目前尚不可能,应不断拓宽多种资金筹措渠道:即除手拖费全额用于农村公路养护外,省、市在政策允许范围内争取补助一部分,县财政列出专项资金承担一部分,乡镇也自筹一部分(可以通过投工投劳形式解决),积极鼓励社会、个人捐资等。
(三)实行管养分离,推进农村公路养护市场化,利用市场机制合理配置公路养护资源,逐步建立科学、高效的公路养护运行机制。
农村公路养护管理可实行“分级管理、分级养护”的管养运行机制,逐步形成“政府监督、行业管理、主体负责、承包人实干”的四级农村公路管养保证体系。推行招标养护、委托养护、合同养护、承包养护等模式,建立健全养护市场。农村公路大中修工程通过招投标方式选择有资质的养护施工单位;日常小修保养由行政村落实农民养护工具体负责养护。养护形式可多样化:平原地区乡镇可在养护里程较多的区域成立农村公路养护站,集中负责该片区的农村公路养护;山区养护里程短的或路线比较偏的农村公路养护,可承包给个人或家庭养护,根据农业生产特点,实行弹性养护制,忙时干农活,闲时养村道,不拘形式养好路。农民养护工按照养路的好坏或达标率,从村委员会或乡镇政府领取劳动报酬。公路部门负责做好监管和技术指导,并负责培训农民养护工,真正做到:责任在乡镇,实施在村组,受益在群众。
(四)建立健全农村公路养护管理考核管理长效机制。
建立和完善县、乡(镇)、村农村公路养护管理考核机制。省里应抓紧出台农村公路养护标准和管理办法,为养护监督考核提供依据。县级政府要将农村公路养护纳入对乡镇考核的内容,乡镇政府要明确一名副职领导专职负责此项。乡(镇)政府要建立对村的养护管理考核机制。建立养护经费拨付激励机制,将拨付的资金与农村公路养护路况直接挂钩,行业部门与乡镇签订合同,实行定期目标考核,并将考核结果公示,根据考核结果拨付养护资金和奖励经费,确保农村公路的养护质量。金华市浦江县就是通过考核激励机制,加强农村公路养护管理,取得了较好的成效。

四、因地制宜,采取多种养护管理模式

由于我省农村公路总量和增量很大,地区差异也比较大,其养护管理的模式不应搞全省“一刀切”,要区别发达县市和欠发达县市、平原地区和山区、低等级公路和高等级公路的差异,走专业管理和乡村基础管理相结合、专业养护和乡村养护相结合的新路子,充分发挥公路站、交调站、村级组织等基层单位的作用,因地制宜,积极探索适宜当地情况的管理方式。
(一)农村公路的管养模式分析
根据国务院国办发〔2005〕49号文精神,农村公路养护管理按照“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的原则,形成国家、省、市(地)、县四级交通行业管理,县、乡(镇)政府、村或交通部门分级实施的管养体制。农村公路管养的多方参与已成为突出的特点。农村公路的管养既有直接实施者,又有多个间接参与者,既有行业管理者,又有具体组织实施者。农村公路养护管理按照生产的机械化和专业化程度不同,基本可以分为四种,即:群众突击季节性养护、分段承包养护、道班养护、专业公司养护。
1、群众突击季节性养护。这曾经是农村公路养护中采用最多、最为广泛的一种方式。费税改革前,许多地方都规定农村居民必须承担法定公路建勤义务工和车辆建勤工,利用农闲季节集中养护农村公路。该方式组织者一般是乡级政府或者村委会,群众出劳动力,市(县)交通部门或乡级政府补助部分砂石材料费。主要适用于道路等级低、交通量小、专业机械化难以开展的乡道和村道,尤其是路线长、人口密度低、地形条件相对恶劣的山区公路。该方式最大优点是充分发挥了农村劳动力资源丰富的长处,在一定程度上弥补了相对缺乏的农村公路养护资金。但随着费税改革的实行,“两工”逐渐取消,从政策上讲,村民已经没有进行农村道路养护的义务,其适用范围缩小到通过“一事一议”的村道养护。
2、分段承包养护。分段承包到户的农村公路养护方式,一般是根据路段等级、交通量大小、养护材料远近等测定每公里所需养护经费,然后以

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