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影响我国税收执法环境的主要原因及对策

时间:2008/5/8栏目:调查报告


文章标题:影响我国税收执法环境的主要原因及对策

依法行政,是法治观念和制度对现代政府权力行使的基本要求;而依法治税,是依法治国在税收领域的具体体现。我们在大力倡导依法治税的同时,更应该关注税收执法环境。因为,税收执法环境的好坏,直接关系到国家税收法律法规的正确实施。

一、税收执法的内涵

税收执法环境,是指与税收法治活动相关的,直接或间接地影响或作用于税收执法活动的环境因素,它决定了执法的难易程度和落实税务决定难易程度。

从我国的实践情况中看,税收执法环境包括:自然地理环境、地方党政领导对税务执法重视和支持程度;公民的法制观念;有关部门对税收执法的配合状况;税务执法机关的地位和外在形象,法律规范及各种内部机制的完善程度等。

改善执法环境,重在改善社会环境。这就要通过制度完善和创新来加强执法人员人格塑造,以克服那些不利于税务机关公正执法的环境因素的影响。因此,改善执法环境,必然是一个漫长的过程。

改善执法环境,内外环境应当并重。在税收执法环境诸多要素中,执法机关领导和执法人员素质是内部环境要素,执法的制度保障、经费保障和组织保障属于外部环境要素。人是内部税收执法环境中最具决定性因素,优化税务执法环境,必须从优化税务机关内部环境和改造税收执法的外部环境入手,双管齐下。其中,优化内部税收执法环境的核心在于提高税务执法能力和税务执法水平。

二、当前影响我国税收执法环境的主要原因

(一)税收立法欠缺。改革开放尤其是20世纪90年代以来,我国税收立法取得了巨大的进展,但仍然不能适应市场经济的需要。我认为,当前税收立法与市场经济需要相比,主要有这样“五个不相适应”:一是市场需要的税收法律法规还没有完善建立起来。如在实体法方面,一边是随着入世、外资的不断涌入、急需制定统一企业所得税法;但另一边却是依然故我,继续执行过去制定的有关企业所得税法律制度,使得其成为阻碍外资进入、影响外资在社会主义市场经济中发挥作用的“瓶颈”,又如:出口退税,因没有正式的程序法,均按红头文件操作,且变动频繁,使得在纳税人的印象中,税务机关不是按税法征退税,而是按红头文件征退税。加之这方面的文件,只发至税务机关,纳税人并不知道,故造成执法困难。二是一些已经明显落后于时代的税收法律法规没有及时废止。以地方税制为例,现行的15个税种中,除营业税、资源税、企业所得税、土地增值税外,其余10个税种都是计划经济的产物,已不能适应市场经济的发展,致使地方税收的征收越来越难,地方税源缺乏,地方财政收入越来越难以保证。这些税法制度应当尽快废止,比如个人所得税就明显带有计划经济的痕迹,其工资薪金所得采用9级超额累进税率级距过多,个体生产、经营所得和对企业事业单位的承包经营、承租经营所得税负太轻,对于体现这些东西的有关规定必须尽快废止。三是立法层次不高,《立法法》与税收法定主义不协调。目前我国已开征的税种中,绝大多数还停留在暂行条
例,暂行办法等低层次的法规上,且这些法规草案和规章处于经常增补、修改和变动之中,显得刚性不足、柔性有加,既缺乏税法的严肃性又不具执法的稳定性。真正通过全国人大立法的税收法律不多。税收基本法酝酿多年,至今尚未出台,使税收立法缺乏根本依据。四是法律体系不完备。一个国家的税法应该由多种涉税法律构成一个完整的法律体系。它不仅要包括不同税种的税法,还应该包括《税收立法法》、《税收征管法》、《税收计划法》、《税收行政复议法》、《税收行政诉讼法》以及税收司法体系(如税收法庭、税务警察等)。特别是税收立法权方面的问题没有解决。就现行税制而言,中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央,地方对税收立法没有空间和可能。但客观地讲,地方如果享有一定程度的税收权限,运用税收手段调控地方经济,从而使地方通过合法途径取得与实现其事权相适应的财力,对规范地方政府行为,强化税收法律的权威性和效力,实现依法治税,以及防止腐败都有积极的意义,也符合集中统一领导与调动地方主动性、积极性的宪法原则,不会导致统一税法被肢解,所谓开了正门,“歪门邪道”就会减少或者禁绝,在税收执法上“动脑筋”的情况就会发生好的变化。因此,我国目前税收法制建设任重道远。五是现行的某些税收法规不够规范,弹性大,变化多,法律责任界定模糊,可操作性差,惩罚手段单一,对违反税收法律、法规的行为难以界定。

(二)税收执法环境与法治要求内部环境差距。当前,税

收执法环境与法治要求内部环境差距主要表现为:一是税收执法环境中的领导因素,主要表现为领导理解国家法律和政策方面存在偏差,对依法行政是约束,挫伤积极性。改革就要闯法律禁区,符合自己利益就执行,不符合自己利益就不执行。从本位利益出发,忽视国家利益


。在观念误导下,把法律、政策上公开搞“变通”,以言代法,以权代法的现象严重。政府对税收执法干预过多,不善于运用法律手段解决问题,随意变更税收执法。二是税收执法环境中的执法人员因素。目前税收执法从中央到地方的素质不能完全适应依法治税的需要,特权思想和权力本位观念支配下,认为管理就是整人,执法就是处罚。忽视了税收执法中纳税人依法应享有的权利,居高临下、作风霸道、语言粗暴、恣意妄为。个别执法人员廉政执法的意识较差,用国家赋予的税收执法权作为交易、送人情、捞好处,接受当事人宴请,甚至收受贿赂,进而在税收执法中丧失原则、私自变通、大事化小、小事化了。不仅助长了违法行为,而且还破坏了税收法规的严肃性,损害了税务机关形象。执法人员运用法律水平不高,对法律和相关知识了解甚少,习惯于用传统方式执法,应对新型法律能力不强。缺乏学习,应变能力不强,遇到问题无从入手,直接影响税收执法。三是执法手段、技术相对落后,具体表现在信息、交通、通讯等方面,税收执法跟不上形势发展的需要。

(三)税收执法环境与法治要求外部环境差距。税收执法

环境与法治要求外部环境差距具体表现在:一是一些地方政府存在着干预税收执法的现象,经常是口头上要求严格执法,而实际上是以达到环境宽松为名而疏于执法。二是政府部门对税收执法不配合、或协助不力,或讲条件,司法部门要经济支持、工商、公安等部门不理不采等。三是公民与纳税人的法律意识不强,缺乏纳税的自觉性,更缺乏利用税法维护自身权益的意识,从而增加了税收执法难度,如此等等,既不利于税务执法人员依法行政,更不利于纳税人依法保护自己的合法权益。四是纳税人纳税意识不强,有意或无意不遵守税收法律,偷、逃、骗、抗税时有发生。

三、如何推进税收执法环境的改善

改善税收执法环境,是一个系统工程。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于全面推进依法行政的指导思想和目标,依法行政的基本要求和规定,转变政府职能、深化体制改革、建设科学民主决策机制,提高执法质量、能力、水平等内容,都是改善税收执法环境的重要保障和措施。

(一)完善税收立法。首先要加快税收立法的步伐,大力推进税收基本法的出台,彻底取消与税收法律不相适应的条例和规章,使税收法律不断准确和完善;其次是提高主体税收的层次,特别是主体税源和税种,如增值税、营业税、内外企业所得税合并等;三是完善税收法律空缺和税法与行政机关不衔接之处;四是规范税收法规、规章及相关文件。

(二)提高税务机关依法行政能力。一是建立依法行政岗位责任制度,并做出依法行政的规划与计划,落实依法治税,做到每年有规划、年度有安排,全面实施税收执法责任制,将税收执法责任制细化、分级次、分岗位、做到人人有岗位、岗位有职责、有目标、考核有标准,一个阶段一个时期有税收执法结果;二是建立税收执法考核制度,加强税收执法的规范、制约与监督,在税务系统分解层次责任、明确权限、实行岗位责任制、对照考核标准每月考核、季度考核、年度评定税收执法效果,与行政、经济责任挂起钩来;三是建立定期税收执法报告制度,推行领导负责制、岗位责任制;四是充分发挥法制部门的作用,承上启下,按专业化要求配备人员,常抓不懈,促进依法行政。

(三)提高税务执法人员的执法能力和责任心。税收执法人员素质的高低、能力强弱,直接决定了执法行为的质量和效果。因此,一是要求税务执法人员结合实际多学习,注重学习法学理论,基本法律知识,如法学基础理论、宪法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、赔偿法、行政许可法、行政处罚法等,只有掌握这些知识,才能高屋建瓴、触类旁通;二是完善法律培训制度。按照不同的职位,学以致用,按因需施教的原则,加强人员培训;三是建立税务执法责任制考核制度。依据考核内容、原则、标准、程序和方法,对干部进行定期和不定期的考察,将执法考核质量作为奖、惩、培训、辞退和调整职务、级别和工资的重要依据。

(四)提高社会公众的法律意识。增强公民的守法意识和

权利意识,为公民、单位和法人及相关组织依法维权创造条件,培养法律意识、权利意识;并加强税收宣传、增强服务意识,通过提高税收执法行为的公信力,吸引公民、单位和法人及相关组织依法维护自身权益;其次通过完善税收执法程序及相关制度,降低公民、单位和法人及相关组织借助法律手段维护自身权益的风险。

(五)建立纳税人诚信纳税意识。一是开展普法教育,增强全社会的税收法制观念,创新新形势下税务协作法制化的途径,加强与地方党政机关、公安、司法机关和其他部门的协作配合,齐抓共管,共筑依法治税的坚强防线,营造一个执法、守法、护法良性的税收环境;二是建立执法公示制,政务公开制,从纵向、逆向、横向等方面构成立体社会监督网络;三是严格执法、打击偷、逃、骗、抗税行为,严格控制欠税,建立诚信纳税制度。

综上所述,税收执法环境的好坏,直接关系到税收法律法规的准确实施;直接关系到政府机关的依法行政;直接关系到纳税人的权利与合法利益。因此,我们必须对税收执法环境给予高度关注,必须有的放矢,全面规划,综合治理。只有全面整治税收执法环境,才有可能大力推进依法治税。


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。在观念误导下,把法律、政策上公开搞“变通”,以言代法,以权代法的现象严重。政府对税收执法干预过多,不善于运用法律手段解决问题,随意变更税收执法。二是税收执法环境中的执法人员因素。目前税收执法从中央到地方的素质不能完全适应依法治税的需要,特权思想和权力本位观念支配下,认为管理就是整人,执法就是处罚。忽视了税收执法中纳税人依法应享有的权利,居高临下、作风霸道、语言粗暴、恣意妄为。个别执法人员廉政执法的意识较差,用国家赋予的税收执法权作为交易、送人情、捞好处,接受当事人宴请,甚至收受贿赂,进而在税收执法中丧失原则、私自变通、大事化小、小事化了。不仅助长了违法行为,而且还破坏了税收法规的严肃性,损害了税务机关形象。执法人员运用法律水平不高,对法律和相关知识了解甚少,习惯于用传统方式执法,应对新型法律能力不强。缺乏学习,应变能力不强,遇到问题无从入手,直接影响税收执法。三是执法手段、技术相对落后,具体表现在信息、交通、通讯等方面,税收执法跟不上形势发展的需要。

(三)税收执法环境与法治要求外部环境差距。税收执法

环境与法治要求外部环境差距具体表现在:一是一些地方政府存在着干预税收执法的现象,经常是口头上要求严格执法,而实际上是以达到环境宽松为名而疏于执法。二是政府部门对税收执法不配合、或协助不力,或讲条件,司法部门要经济支持、工商、公安等部门不理不采等。三是公民与纳税人的法律意识不强,缺乏纳税的自觉性,更缺乏利用税法维护自身权益的意识,从而增加了税收执法难度,如此等等,既不利于税务执法人员依法行政,更不利于纳税人依法保护自己的合法权益。四是纳税人纳税意识不强,有意或无意不遵守税收法律,偷、逃、骗、抗税时有发生。

三、如何推进税收执法环境的改善

改善税收执法环境,是一个系统工程。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于全面推进依法行政的指导思想和目标,依法行政的基本要求和规定,转变政府职能、深化体制改革、建设科学民主决策机制,提高执法质量、能力、水平等内容,都是改善税收执法环境的重要保障和措施。

(一)完善税收立法。首先要加快税收立法的步伐,大力推进税收基本法的出台,彻底取消与税收法律不相适应的条例和规章,使税收法律不断准确和完善;其次是提高主体税收的层次,特别是主体税源和税种,如增值税、营业税、内外企业所得税合并等;三是完善税收法律空缺和税法与行政机关不衔接之处;四是规范税收法规、规章及相关文件。

(二)提高税务机关依法行政能力。一是建立依法行政岗位责任制度,并做出依法行政的规划与计划,落实依法治税,做到每年有规划、年度有安排,全面实施税收执法责任制,将税收执法责任制细化、分级次、分岗位、做到人人有岗位、岗位有职责、有目标、考核有标准,一个阶段一个时期有税收执法结果;二是建立税收执法考核制度,加强税收执法的规范、制约与

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