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落实税收执法责任制的思考

时间:2008/5/8栏目:调查报告


文章标题:落实税收执法责任制的思考
“依法治国,建设社会主义法治国家”,是党的十五大确定的治国基本方略,也是我国迈向现代化的根本目标,但实现这个目标,需经过艰苦的努力和经历漫长的过程。在向这个目标迈进的过程中,依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分,对贯彻依法治国的国策有着决定性的意义。在我国,行政权是与社会公共利益和公民个人利益联系最经常、最广泛、最密切的国家权力。一是已经形成一个职权系统,有着庞大的机构和人员,而且掌管着繁重的社会事务管理,对社会有着独特的控制权、指挥权;二是这种行政体有着完整的组织结构,分成若干不同的层次或等级,并在等级之间有着明显的运行路线和联系手段;三是行政体的形式多以金字塔型构建,整个行政体已经成了一个具有相对独立意志的权力系统。如何将这样的行政权力行使纳入法制化轨道,全面推进依法行政,不仅是我国民主法制建设的必然要求,也是实践“三个代表”的 重要内容。
  行政权力是国家作为社会的正式代表管理社会公共事务,能对自然人、法人和非法人组织直接施加强制支配影响,使之服从国家意志的公共权力。它反映行政主体与行政相对人之间的主从支配关系和与国家机关之间的权力分配关系,是国家权力的重要组成部分。这一概念包含以下含义:其一,行政权力是管理社会公共事物的公共权力,因此,行政权力作为一种公共权力,首先具有公益性特征,即行政权力的设定和行使不应以维护行政主体的自身利益为目的,而应以维护公共利益为目的。由于具有公益性,也决定了行政权力具有优益性,具体表现在为了保证有效管理,国家赋予行政主体取得先行处置事务和社会协助的行政优先权和取得物质保障条件的行政受益权。此外,行政权力具有工具性的特征。其二,行政权力是国家权力。即能施加强制支配性影响的公共权力。国家配置这种权力必须具有强制性和不可自由处分性(权力行使者不得随意转移或者放弃行政权力)。其三,行政权力是管理社会公共事物,能对自然人、法人和非法人组织直接施加强制支配性影响。因此,相对立法权力和司法权力而言,行政权力具有执行性的特征。其四,行政权力的实质是反映行政主体与客体之间的权力分配关系。这种关系以国家和社会认可为前提,行政权力具有合法性的特征。
  既然行政权力在社会中有其显著的独特性和“人格化”特征,必然在客观上会产生权力异化和腐败,也正是行政权力是一种具有强制性的稀有资源,在管理社会公共事务中,就会有权、钱交易的现实可能性。所以,对行政权力的制约就显得十分重要。行政权力制约虽然有许多种方式,但从行政执法者自身来讲对行政权力最有效的制约则是行政执法责任制。
  行政执法责任制虽然是在实践中创制的,但其制度的确立和发展有其丰富的理论支撑。行政执法责任制按照其行政权力运作内部监督的功能,他应当是由行政责任的理论作为支撑的。
  行政责任是我国法律责任体系中的一个极为重要的体系。行政责任是基于法律设定的,他与其他法律责任一样,分别作用于各个特定的社会关系领域,并构成完整的国家法律责任体系。首先,行政责任与其他责任有一种相互区别的关系,他属于行政法调整的行政领域内发生作用,并且在责任主体极其法律地位、责任规范及制裁手段的性质上有着特殊性,他既不能替代其他法律责任形式,也不能由其他法律责任形式所替代。其次,行政责任与其他法律责任之间有着一个相互联系、共同作用的关系。各种法律责任措施的作用领域是相互衔接的,各自在一定的层次和方面发挥其独特的作用,(如民事作用于市场经济关系、刑事作用于社会安全关系、行政作用于行政管理关系)但最终都为保护整个社会关系作出独特的努力,其表现是各种不同的责任措施之间也会在发展中相互渗透。不同的责任措施适用取决于侵害这种法律关系的行为的烈度。
我们在步入全面建设小康社会和构建和谐社会的新的进程中,如何进一步解放思想,坚持实事求是,破除旧的人治思想和管理体制,在转变职能,依法行政、科学民主决策、创造良好的发展环境、创业环境和民主法制环境,破除“官本位”意识,坚持立党为公、执政为民,着力解决“不适应”、“不符合”问题,克服人治思想和粗放式管理的做法,树立法治意识和科学化、精细化管理的新理念,落实管理责任,将管理责任具体化、明确化,不断规范执法行为,提高税收征管的质量和效率。
依法治税是税收的灵魂,而税收执法责任制是依法治税的关键所在,只有建立和推行税收执法责任制,严格实施考核评议制和过错责任追究制,才能强化税收执法人员的责任,提高执法人员的素质,规范税收执法行为,推进税收法制化进程,才能真正使依法治税落到实处,使依法治国的战略得以实现。
一、推行税收执法责任制的现实意义
  (一)社会主义市场经济发展的客观需要。社会主义市场经济从一定意义上说就是一种法制经济,现代法治讲求权力与义务的对应,市场


经济不仅要求作为市场主体的企业要依法经营,规范自己的行为,而且更要求政府依法行政,为市场主体建立公平的市场环境。作为行使税收执法权力的税务机关及其执法人员,更应该严格税收执法,充分发挥税收的调控作用,但是目前,我国还处于经济转型期,转变政府职能还有一定难度,这就要求我们通过制定严格的执法程序等制约措施,减少不依法办税的可能性和执法的随意性,保证税收执法行为的合法公正。
(二)依法治税的必然要求。从依法治税的现状看,执法的随意性是当前最迫切需要解决的主要矛盾,规范税收执法也就成为当务之急,有了执法责任制,岗位职责和流程将会被严格的界定,执法会少留和不留空白,同时,严格的责任追究制度会使税务执法人员在中产生不同程度的紧迫感和危机感,从而增强他们的主动性和责任感,使我们从以通过事后监督发现问题转变到通过事前监督预防问题,使税收执法行为在事前、事中、制后都能受到约束。
(三)税务人员自我保护的客观需要。税务机关作为国家行政系统内重要的执法机关,必须依法行使人民赋予的权力,法律法规没有授权的,税务机关无权行使。税务机关执掌国家税收执法权,很容易受到不法分子的引诱和侵蚀,如果不加强权力制约和监督,就会出现违法违纪问题。本着依法征税、爱护干部的原则,税务机关建立和推行执法责任制是非常有必要的。
二、海东地区局实行税收执法责任制中存在的问题
  为了规范税收执法行为,提高依法行政水平,减少执法随意性,推进依法治税,着力解决“疏于管理,淡化责任”的问题,根据省局的统一安排,海东地区局从2002年10月开始以互助县局作为试点单位,推行税收执法责任制,从2003年8月起,在民和、乐都、平安、互助4个县正式推行,2004年循化、化隆两县也相继实行税收执法责任制。执法责任制作为一种行政执法监督手段和有效的内部纠错机制,我们把它作为提高执法质量和执法水平的有效途径、作为实现“定好位、收好税、带好队”的结合点、作为推进全区依法治税的突破口,建立了岗责体系、合理配置岗位、细化岗位职责、明确规程、量化考核标准、严格过错追究、健全完善考核机制。初步建立起了岗位职责清晰、执法程序规范、评议考核科学、过错责任追究到位的税收执法责任运行机制。通过实施税收执法责任制,一是明确了各执法人员的岗位、职责和规程,一定程度上解决了过去职责不分、淡化责任、疏于管理的问题。二是规范了执法行为,依法治税的水平明显提升,执法行为更加规范,纳税人的合法利益得到维护。三是完善了税收征管运行机制,执法权适当集中合理配制,强化了税源监控和漏征漏管户的监管,征管质量明显提高,服务意识明显增强。提高了税收的透明度,征纳关系得到明显改善。四是强化了对权利的有效监督,促进了作风转变。但从目前执行情况看,还存在一些问题:
  (一)领导(尤其是一把手)重视程度还不够。不同程度地存在重收入、轻管理,重任务、轻执法,讲起来重要,做起来不要的现象。制度贯彻的口号化和功利色彩明显。背离实事求是的原则,不求实效,执行中流于形式,基层为迎合上级各种考核任务,多头管理、各司其政,给制度整合带来很大难度。
  (二)税收执法考核机制还不够科学化。主要表现在行政责任划分标准不够具体科学,责任追究不够明确。过错追究制同奖罚机制结合不够,目前只有违规扣分规定,没有奖励加分规定,奖励机制尚未充分实施。同时,税收执法评议考核制度与争先创优考核,人员年终考核等缺乏有机结合。同时,没有全面引入能级管理制度,“干好干坏一个样,干和不干一个样”的问题还没得到有效解决。
  (三)税务人员整体执法水平有待于进一步提高。税收执法专业性强、标准高、要求严,而部分税务人员又缺乏危机意识,业务学习不够,不能及时适应新时期税收需要,从而造成执法偏差。同时,大多数的责任制追究仅限于一定数额的经济处罚,对执法过错人和其他执法人员的震动不大,一定程度上影响了执法责任制的实施效果。
  (四)税收任务与依法治税的矛盾难以消除。税收任务与依法治税是矛盾的统一,任务的完成前提是依法治税。但是,在实际中,由于行政干预等因素,税收执法又难以真正落到实处,使二者之间的矛盾难以调和,另外由于经济总量及增长与所下达的税收任务不相配比和同步。使税务部门很难做到组织收入和依法治税两全,责任制考核就难免要打折扣。
  (五)依靠信息化手段强化执法责任制考核的程度不高。评议考核在具体操作上难度较大。各项指标仍靠手工完成,不但花费人力物力,而且不可避免存在人情因素,难以体现“公平、公开、公正”和“实事求是、过罚相当”的原则,人工考核难以避免主观性,影响了监督的公正、客观。暴露出人工考核监督不能覆盖所有,容易顾此失彼,针对性不强,重点不突出,反映问题不及时,纠错措施不到位,分析预警滞后,超前防范跟不上等弊端。目前我们的信息化建设尚处于起步阶段,不能完全实现人机结合,信息反馈不及时,造成考核在很多环节上相互脱节。
  (六)考核类别过多,考核面大,难以全面考核。执法责任制基本涵盖税务管理和行政管理考核的各个方面,难以按月对各方面的进行全面、及时、有效的考核,加之人工考核容易出现人情因素,可能导致考核不准确、不严格、不平衡等问题;对岗位与岗位之间的指标差异、相同岗位的环境差异,“一人多岗”和“一岗多人”的现实问题,致使执法人员量大小不一、忙闲不均现象的产生,由于尚未建立科学合理的考核评价机制,没能确定很好的考核系数,存在不平衡。
  (七)执法过错线索来源困难,内容单一。由于现行的执法责任制规程尚不完善、规范,岗位过错追究线索不甚明晰,体系不科学完备,各科室之间一定程度上为了集体和个人的荣誉和利益不能如实提供真实、准确、完整的案源线索,很大程度上造成执法过错追究避重就轻、轻描淡写,无关痛痒、流于形式,违背了责任制考核的初衷;外部评议的力度不够;尚未完全建立与纳税人和外界“背对背”的评议模式,由于纳税人或社会群众素质高低不一,对执法人员的认知程度不一等,使外部评议很难取得实质性效果。
 三、今后推行税收执法责任制的对策
 税务机关作为国家重要的执法部门,建立并推行执法责任制是切实促进依法治税的重要措施。实行执法责任制对于强化税收执法人员的责任,提高执法人员的业务素质,规范执法行为,推进税收法制化,将起到积极的促进作用。在强化执法责任制过程中教育干部坚持与时俱进,把执政为民与服务纳税人结合起来,把坚持依法治税与发展地方经济结合起来,把个人的思想观念与集体的组织统一结合起来,着力抓好以下几个方面:
  (一)进一步强化对税收执法责任制的领导。要做好一项,离不开各级领导的支持和重视,实行执法责任制也是一样,要想取得好成绩,必须靠领导强有力的支持。一是领导自身重视,亲自抓执法责任制考核,坚持按执法责任制的有关规定严格要求自己,模范带头。进行再动员、再学习,充分认识推行执法责任制的内在实质,以增强全体人员对此项的必要性紧迫性认识,促进和健全税收执法责任制的长效机制。二是法规和执法监察部门要在中,不断更新观念,发挥能动性,探索管理新方式、新经验,闯出依法治税的新路子。
  (二)不断地强化执法过错责任追究的力度。一是要建立执法监察部门与其它科室和分局的信息反馈制度,确定多种查找和发现过错行为的渠道。即通过执法责任制考核,税收日常执法检查,税收征管质量考核,受理来信来访群众、举报等发现执法过错行为;二是严格划分执法过错责任,要划分税务机关与执法人员的责任,既不能只追究执法人员的责任而不追究税务机关的责任;划分好领导干部与一般干部的责任;连带责任追究不能过多过滥,否则,不利于开展。
  (三)科学地规范和完善税收执法岗责体系。从多种角度科学分类税收行政责任,使税收执法责任构成与配置方面体现规范明确、责任对等、能力相符、名实相符、绩效优化的原则。在岗位设置上,尽可能科学进行权力配置,该细化要细化,该简并就简并,达到规范税收执法行为的目的;尽量避免“一人多岗”中各环节出现权力真空,对重点岗位要进行人员轮换和交流;尽快引入干部能级管理,将能级管理同税收执法责任有机结合起来。根据本地区的实际合理调整,显现本地区特色,加强征管环节执法责任制的力度,实现干部管理与执法责任制推行与落实的制度化、科学化。
  (四)建立多元化考核机制,解决考核单一问题。要解决考核机制单一,考核线索少,考核只停留在表象的现状,首先要进一步完善初步建立的多部门结合,内外结合的多元化考核机制。不断提高干部的内在素质,优化服务,形

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