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美国铁路考察报告

时间:2008/6/24栏目:考察报告

美国铁路考察报告
  ----- 摘自《铁道经济研究》
  
   经铁道部批准,中国铁路经营管理考察团一行9人,于2003年1月17日至1月26日,赴美国考察,重点就美国政府对铁路行业的安全监管和经济监管、铁路公司的经营管理及重组前景等问题进行了解。近年来铁道部不断加强对外交流,多次组织有关部门赴美考察,对美国铁路概况已基本掌握。本文重点就有关政府监管、铁路兼并重组、企业经营管理等几个方面的考察情况介绍如下。
    1 美国政府对铁路的监管
    目前,美国政府对铁路的监管着重于安全监管和经济监管。铁路安全监管采取行业主管部门直接监管方式,主要由隶属于运输部的联邦铁路署(FRA)负责;经济监管主要由美国地面运输委员会(STB)承担。STB是在原美国洲际商务委员会(ICC)撤销后,于1996年1月1日成立的一个独立监管机构,由美国民主党、共和党两党成员组成,直接向总统负责,与运输部没有直接隶属关系。STB拥有对铁路、公路、水运、管道等州际地面运输方式的经济监管权,但主要监管对象是铁路。
    1.1联邦铁路署(FRA)的安全监管
    安全监管是联邦铁路署(FRA)最主要的职责。FRA共有750人,其中联邦一级的安全监察员达450人,州一级的安全监察员约160人,安全监察员占总人数的80%以上。FRA内设安全处、法律事务处、政策规划处、铁路发展处、管理与财务处等。安全处负责具体的安全监察业务,下设8个地区安全监察部,主要采用日常抽查和轨检车检测方式,对铁路机车车辆、线路、信号、桥梁等设施设备及列车运营状况,对危险货物运输的安全保障情况进行检查并参与事故调查。检查内容及处理信息通过网络直接传输到FRA的法律事务室,由法律事务室负责具体处理,包括受理被检查者的投诉。2000年,FRA检查的铁路线路里程近41.9万km(美国铁路总营业里程23万多km),处理了5.6万多件监察事项。此外,安全处还设有安全保障与认证部、安全分析部,主要为FRA的安全监察工作提供技术支持,包括火车司机认证、危险物品检测、安全保障措施评估、交通事故分析等。
    FRA在铁路安全监管方面有几个特点,值得中国铁路借鉴。
    一是特别关注人身伤亡事故,强调保障公众利益。FRA把保障公众利益放在安全监管工作的首位,特别关注减少人身伤亡事故。对于各铁路公司,FRA没有设立"事故率"的统计指标,经济损失在6700美元以下的事故、非铁路责任事故,也不要求上报;但只要发生了人身伤亡事故,必须立即上报。为有效减少人身伤亡事故,FRA对发生这类事故的原因进行了具体分析。据介绍,美国铁路有50多万个道口,其中一半为无人看守道口,汽车或行人违章穿越平交道口是造成人身伤亡事故的主要原因。技术研发部门对平交道口的安全防护问题开展专题研究,联邦监管法典中也对平交道口信号系统安全监管作出了明确规定。1992-2000年,在美国公路和铁路总运量持续增长的情况下,道口死亡人数减少了24%。
    二是强化激励与约束机制,促使安全监察人员尽职尽责。FRA的铁路安全监察人员很少有被买通的事情发生,这主要是依靠有效的制度保证。FRA的安全监察员大多数是从铁路公司聘用的,为保证其公正执法,FRA严格遵循人员交叉使用原则,不允许在原任职的公司管辖范围内从事监管工作。为了吸引高素质人员,政府给予他们的工资待遇一般要高出在铁路公司任职收入的15%~20%,并享受优厚的养老金福利,同时要求所有安全监察人员必须如实申报个人收入,不得购买铁路公司股票,不得收受礼品。一旦确认有不正当收入,将受到法律制裁。FRA为各地区监察员配备了数码相机、笔记本电脑、移动电话,建立了内部网络,监察员可以随时将安全检查报告、有关技术数据及事故处理意见传输至FRA的法律事务处,由法律事务处负责处理由此引起的所有争议、投诉及其他相关法律事务。对于安全违章违法行为,监察员有权向铁路公司或个人开具罚单,但不直接收取罚款,罚款直接进入财政部账户。这样一套制度,既有效保证了安全监察员执法的公正、廉洁、高效,又使其消除了不必要的精神压力,能够全身心投入对安全隐患的查处。
    三是不断调整健全监管法律法规,建立对监管行为的监督制衡机制。为适应变化的形势,美国自1938年颁布《联邦监管法典》以来,对其不断修订、完善。最近的一次修订于2002年10月,其中对FRA的安全监管职能、责任、安全检查事项、报告制度及事故调查处理程序等,均作出了十分详尽的规定,安全监察人员没有太多的自由裁量权。其次,国会通过立法审议、组织听证、批准政府部门主要负责人的任命等方式,对政府监管行为构成监督制约。在行政系统内部,FRA的监管行为受到全国运输安全委员会(NTSB)的制衡。NTSB可以与FRA平行地开展事故调查,提出独立的调查报告,在事故取证方面拥有优先权。《联邦监管法典》还规定,FRA在作出最终裁决前,必须通过听取非正式解释、举行公众听证会等程序,给予监管对象充分的申诉机会。总之,法律赋予监管机构以足够的权限,同时也为其公正有效地行使权限创建了制衡监督机制,减少了监管的随意性。
    四是政府投资、市场运作,积极推动安全保障技术研发。美国铁路以私营为主,政府财政很少直接对铁路公司投资。但出于改善交通安全、提高公共运输系统效率、保障社会公众利益的考虑,政府对FRA提出的铁路安全技术研发项目,投入了大量财政资金。1999年国会批准修订的《美国21世纪运输均衡法》(TEA-21法案),对所有运输部安全投资计划都给予支持,并规定了联邦政府对每个项目的年度投资额。但对于研发项目的具体实施,采取市场化运作方式确定承担者,以合同界定双方权责关系。FRA下属的运输技术中心(TTCI),就是一个运输安全技术研发与试验项目的主要承担者。该中心由北美铁道协会(AAR)具体负责经营,拥有试验线、试验室和计算机仿真系统等先进技术装备,可以通过事故现场再现和事故模拟,进行技术分析,有针对性地开展安全系统研发。其他铁路公司也可以租用中心设备进行各种安全测试或模拟试验。为了鼓励铁路公司改进安全设施设备,政府还给予公司技术援助,并提供政府贷款支持。
    1.2地面运输委员会(STB)的经济监管
    STB机构设在运输部内,共有140名工作人员。决策机构是理事会,由主席1人、副主席1人、专员1人共计3名成员组成,由总统提名,参议院审议通过,任期5年。
    美国政府对铁路的经济监管,主要涉及以下内容:负责审批铁路公司的联合、兼并等事宜;运价监管,如核定铁路公司的运价是否合理,受理有关运价问题的投诉等;监督各铁路公司枢纽、线路及相关设施的公平开放;审批铁路公司提出的新建或废弃线路申请。
    1980年以后,随着美国政府对铁路管制的放松,经济监管的范围和重点也相应发生了变化,目前STB监管的重点是垄断性的铁路货运运价。尽管美国铁路绝大多数的货运价格并不具有垄断性,但是,随着近年铁路公司的大规模兼并,在中西部煤矿及粮食产地,也出现了只有1家铁路公司提供运输服务的情况,形成了事实上的垄断性运价。STB认为,对这部分运价仍需要进行监管,监管的主要方式是控制其最高运价,即天花板价。与以前的洲际商务委员会相比,STB对于铁路运价监管的指导思想有所不同,不仅仅强调维护货主利益,同时也强调保持铁路公司合理的盈利水平,提高铁路公司的生存能力和竞争能力,促使其不断更新技术设备,吸引更多运量。
    对于铁路公司之间的兼并,STB监管的重心也有所变化。以前,STB对公司提出的兼并申请,着重审查其是否构成垄断;而今后,STB在判定其垄断与否的同时,将更加注重兼并是否能够有效促进企业劳动生产率的提高、运输服务质量的提高和企业成本的降低。这主要基于两方面的考虑:
    第一,在大规模兼并中出现的一些问题,引起了监管部门的重视和反思。如1996年美国联合太平洋铁路公司(UP)兼并南太平洋铁路公司(SP),由于计算机系统故障、企业文化差异等方面原因,曾导致美国南部的大部分铁路运营混乱,给托运人和港口运营公司造成了很大损失。2001年4月STB批准切西滨海铁路公司(CSX)与诺福克北方铁路公司(NS)分拆联合铁路公司(Conrail),操作过程中也遇到了一些困难,至今尚未完成整合。CSX公司认为,文化差异给企业战略的整合带来了很大障碍,会造成长时间的管理战略混乱;不同的信息系统在重新调整、集成过程中可能造成网络运行障碍,对公司的运营管理和客户利益造成直接损失。2001年6月,STB发布了有关重要铁路兼并问题的新规定,要求申请者提供更多有关兼并符合公众利益的证据,要求提出改进运输服务质量、提高服务可靠性的措施,以及在出现问题时的应急计划和解决方案。并明确规定:在每一兼并运作之后,STB对其正式监督的时间不能少于5年,以便在发生运输服务中断的情况下,及时采取补救措施。
    第二,经过近10年大规模兼并,2000年美国一级铁路货运公司仅剩下8家。8家一级铁路公司中,起主导作用的是东部的CSX公司、NS公司和西部的UP公司、BNSF公司,相互之间形成了较合理的竞争格局,企业规模已足够大,如UP公司、BNSF公司拥有的营业线路里程各达到4万km以上,若计入过轨运营里程,实际营业范围还要大。再扩大兼并,企业减少过轨费用、降低运营成本的空间已经很小,而因整合困难造成的企业效率损失,以及对竞争机制的削弱却可能增加。因此,无论政府和企业,都认为目前更应该关注的是企业效率和服务质量的提高,没有必要再进一步扩大兼并。
    2 美国铁路客运的重组与发展前景
    美国铁路客运公司(AMTRAK)成立以来一直亏损,长期依赖联邦政府给予设备投资和运营补贴。1979年,国会又通过法令,在确定AMTRAK亏损标准的基础上,规定由联邦政府补贴其运营成本的50%。1994年,AMTRAK进行了重组,提出了2002年将联邦补贴减少到零的目标,但实际上公司一直未能扭转运营亏损状况。即使2001年"9·11"事件后铁路客流明显增加,也未能使其摆脱困境。2002年5月,AMTRAK提出"公司终结"动议,后与联邦政府达成协议,由政府向其提供2亿美元贷款,以维持运营至2003年9月。目前,美国国会正在对AMTRAK的重组问题进行讨论,预计年内将作出决定。
    在美考察期间,考察团乘坐了纽约-华盛顿的AMTRAK城间列车。车上旅客稀少,车站员工对旅客态度冷漠,一位美国旅客称"他们一向如此,根本没有服务"。另一方面,美国公路与航空运输十分便捷,与铁路客运形成极大反差,旅客也不愿意将时间花费在火车旅行上。运量少、成本高、服务质量差,使得AMTRAK在客运市场上毫无竞争力,即使政府每年补贴10亿~20亿美元,仍无法使其摆脱困境。联邦政府已对AMTRAK扭亏失去了信心。STB官员在座谈中明确表示,"提供客运服务不一定依赖AMTRAK",不希望继续维持这样一个联邦政府所有的全国性铁路客运公司。据FRA官员介绍,可能的重组方案是"终结"A

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