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关于义务教育法执法的思考

时间:2008/7/23栏目:调研报告


        自1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布以来,我国的义务教育取得了世人瞩目的成就。随着义务教育的深入普及和提高,怎样使义务教育法的执法走上法制化、规范化的轨道是一个值得我们认真思考和研究的问题。

目前正在“普九”的地区,大都是贫困山区、少数民族地区,普及程度达标是他们“普九”工作最大的难题。一般来说,这些地区适龄少年的失学率都在10以上,大大超过了国家规定的控制流失标准。在一些已经“普九”的地方,我们也常常听到一种议论:“真没想到,实现‘普九’以后,巩固普及的工作还这么艰巨!”“普九”复查表明,即使在一些经济条件较好的地区,适龄少年的入学率、巩固率也不稳定,工作只要稍有疏忽,两项指标便有滑坡的危险。为什么没有想到的事情,现在都真正发生了呢?究其原因,大致有四:一是受大气候的影响。随着市场开放搞活,劳力合理流动,出外打工成了一种潮流,一些家长和学生受外面世界的诱惑和经济利益的驱动,便把目光从读书移向了打工挣钱;二是目前大中专毕业生分配制度的改革,使得一些家长的传统就业观难以适应。他们对“双向选择,自主择业”的就业方式不理解,从而在相当一部分人的头脑中产生了新的“读书无用论”;其三,当前中小教育中,尤其是初中,还存在许多急待改革的问题。譬如单一办学模式,陈旧的教学方法,过重的课业负担,沉重的升学压力,使一部分学生产生了不同程度的厌学情绪;第四,在一些贫困地区,确有少数家庭因为特殊困难,无法承受学生上学的费用,学生因而被迫失学。值得注意的是,以前,我们总以为学生失学的主要原因是经济困难,前不久,笔者在湖北五峰土家族自治县对一个乡的100多名初中流失生进行了调查,得出的结论大大出人意料。调查统计表明:因外出打工辍学的占40,因学生本人厌学不愿读书的占20,由于家长的认识问题不让子女上学的占20,确因家庭经济困难读不起书的占20。这个结果说明了两个问题:第一,改革开放以来,我们的经济确实是大大发展了。即使是暂时还比较贫困的地区,真正供不起学生上小学、读初中的家庭只是少数。对这些少数家庭的学生,国家继续实施义务教育助学金,社会实施希望工程,学校采取收费减、免、缓的办法,是必需的;第二,造成学生流失的主要原因还是义务教育法制观念淡薄,继续深入地宣传《义务教育法》,尤其是规范《义务教育法》的执法程序,常年坚持执行《义务教育法》,是必需的也是急需的。只有这样,我们才能真正走上依法治教的轨道,也才能巩固九年义务教育的成果,从而向更高级的普及层次发展。

随着社会主义法制建设的日益加强和逐步完善,义务教育的执法问题已经现实地摆到了我们面前。自《中华人民共和国义务教育法》颁布以来,国家出台了《中华人民共和国义务教育法实施细则》,一些省、市、县也相继出台了实施义务教育法的办法。这些《细则》和《办法》,对于我们正确执行《义务教育法》起到了十分重要的指导作用。同时,笔者也了解到,一些执法主体在执法的过程中,还是感到操作起来具有一定困难,尤其是《义务教育法》的执法程序,还有待进一步规范和完善。

《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十二条规定:不送子女入学的,“在农村由乡级人民政府采取措施,使其送子女或其他被监护人入学”。第七章第四十条进一步明确:“农村由乡级人民政府进行批评教育;经教育仍不送其子女或者其他被监护人入学的,可视其具体情况处以罚款”。第四十三条规定:“当事人对行政处罚决定不服的,可以依照法律、法规的规定申请复议”。“当事人在规定的期限内不申请复议,也不向人民法院提起诉讼,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”根据以上规定,五峰土家族自治县在实施义务教育法的过程中,进行了有益的探索。他们的具体做法是,首先在县人民法院组成义务教育法流动法庭,哪里申请执法,法庭就开到哪里;其次,依法规范行政执法程序。很显然,在农村,《义务教育法》的行政执法主体是乡镇人民政府,其执法程序是:先由乡镇人民政府向适龄儿童、少年的家长发出《义务教育入学通知书》。学生没有按时入学的,再由乡镇人民政府向其家长发出《义务教育行政处罚告知书》。与此同时,组织乡、村干部和教师一起到村到户,反复细致地做好劝学工作,面对面地宣讲《义务教育法》,晓之以理。有的家长深有感触地说:“现在我才知道,不送子女上学读书也是犯法。”另一方面,调查清楚学生失学的具体原因,并由家长在调查材料上签字认可。同时,帮助他们想出办法,解决困难,动之以情。事实说明,这种依法告知,晓之以理,动之以情的办法是行之有效的。一般来说,通过第二道程序的工作,将近80的流失生都由家长送到了学校,不少外出打工的学生都是家长千里迢迢找回来的。《告知书》实际上起到了一种广泛的法制教育作用。对于少数仍然拒送子女入学的家长,再由乡人民政府发出《义务教育行政处罚决定书》。《决定书》

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