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完善现行税收法制体系的调研报告

时间:2008/7/23栏目:调研报告


        

我国的税法建设自新中国成立50年来,经历了新中国建立至70年代的税法创立与调整,80年代的税法重建与改革,1994年以来的税法完善与发展三个大的历史时期。但时至今日,随着经济形势的发展,现行的税收法制体系已不适应当今经济发展的需要,完善我国税法体系已显得尤为迫切。下面笔者就进一步完善我国的税收法制体系谈一点粗浅看法

一、现行税收法制体系现状及存在的问题

为适应市场经济的要求,更好地发挥税收组织财政收入、有效调节宏观经济的功能,我国1994年税收的完善和发展主要把实体法的完善放在首位,虽然我国税法的经济内容得到了进一步规范,税收处罚法得到了进一步加强,我国税法立法技术有了新的提高。但由于1994年税制改革的范围主要集中在实体税法上,而不是整个税法体系由实体税法到程序法的全面完善。因此,原税法体系固有的一些矛盾:各单行税法松散排列和协调性差、税收立法权没有得到合理划分、整体立法层次不高、与现行税法体系相适应的司法保障体系等问题仍没有得到解决。

(一)税收法制体系不完善。

1、税收立法层次低,缺乏权威性。我国现行税法体系在宪法精神的指导下,直接由各单行税法构成。各单行税法之间是平行的,没有统领与被统领的关系。我国现行税法主要由全国人民代表大会及其常委会制定的税收法律,国务院制定的税收行政法规,国务院有关部门制定的税收规章和税收规范性文件三个层次构成。其中,实体税法是现行税法体系的基本组成部分,目前由23个税种构成,即:增值税、消费税、营业税、资源税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、印花税、土地增值税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、城市房地产税、车船使用牌照税、车辆购置税、农(牧)业税、耕地占用税、契税以及关税。这些税种中,个人所得税与外商投资和外国企业所得税是税收法律,其他税种都是采用条例或暂行条例形式的税收法规,同时大量的税收政策甚至很重要的税收政策是通过税收规章和税收规范性文件颁布的。税收规章和税收规范性文件,法律效力较低,一般情况下,不作为税收司法的直接依据,只具有参考作用,应该说这种比较低的税收立法层次在一定程度上容易造成税法的统一受到挑战,客观上削弱了税法的严肃性和权威性。

2、法规政策调整频,缺乏稳定性。特别是大量税收规范性文件和内部规定的存在,使税法缺乏公开性、稳定性和可预见性。表现在有的税收法规、条例出台后,补充规定、通知便接连不断,现行增值税便是例子。有的税收政策法规的调整经常发生,有的政策上级与下级税务部门的解释和理解有所不同,造成各地和各级执行不一。由于有的政策经常变动和政策法规因自身存在着一些疏漏而不得不增加一些补充规定,这些都使纳税人感到政策不稳定,面对不同的解释而无所适从。有些政策法规以红头文件形式出现,不仅时常调整,而且因保密规定而不能被社会所了解,使我们的税收政策的公开性受到一定的限制,不利于有关税收政策在社会广泛理解的基础上进行贯彻实施。

3、地方政府干预大,缺乏公正性。在一些地区,地方政府越权擅自制定税收政策的问题还比较严重,这既违背了统一原则,又影响税收政策的公正性。同时各地税收执法力度不一,在一些地区,地方政府干预税收执法的现象还时有发生,随意减免税,收“人情税”,“关系税”或收“过头税”的现象并不能得到有效遏制。另外,各地区为吸引外资竞相制定了一些税收优惠政策和减免税的“土政策”,使税务部门很难依法征收、应收尽收,不仅使税收执法的统一性和规范性受到冲击,而且也破坏了税法的严肃性和公正性。

(二)司法保障体系不到位。

税务机关对于涉税犯罪活动没有独立的侦查、预审、检察、审判等权力,税务司法活动基本上依靠公、检、法机关执行,这样就造成了《税收征管法》中所规定的税务机关所具备的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏直接、快捷的保障手段而难以落实;另一方面,对于涉税犯罪的查处,由于受人员不足、经费不丰、精力不够、专业知识不全等条件的限制,使得税务犯罪案件立案难、查处难、结案难的状况普遍存在,专业化的税务司法保障体系还未真正建立起来。

(三)内外管理体制不统一。

1、内部改革机制不统一。围绕征管模式、征管框架、征管程序、征管方式,各地理解不一,因此造成机构设置五花八门,征收管理形式多种多样,不仅纳税人有点难以适应,同时也给税收政策的贯彻带来不便,造成政策脱节现象的产生。

2、国地税收分设矛盾多。国地税分设,原来一个单位完成的工作变成两家去做,其税收成本的加大不言而喻,而且两个部门如果在执法上稍有不统一,还会造成不良社会影响,目前国地税争议最多的是围绕新注册企业所得税征管的界定上,虽

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