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充分发挥基层法律服务的优势的经验

时间:2008/7/23栏目:考察报告


        

  在我国已加入WTO的大背景下,各行各业都在按照加入世贸组织的承诺和要求逐步向国际化、职业化、专业化方向努力和发展,以求在更新层次、更大范围、更广领域参与国际竞争与合作。法律服务也由此迎来发展的更多机遇和严峻考验。且不论与外国同行相比,我们还有很大差距,尚需奋力追赶;即便在自己内部,在国内法律服务市场重新构建过程中,对于不同的几支队伍如何摆布、摆正关系,尤其是如何看待基层法律服务并处理好与律师的关系,不同的主张和声音不绝于耳。作为基层法律服务工作者协会,站在客观角度,我们认为,认识基层法律服务要实事求是,要有正确理念。正确对基层法律服务本质、价值、发展趋势进行认识和判断,要在实事求是和与时俱进基础上树立三种理念:一是中国特色理念;二是长期共存理念;三是适当发展理念。

  关于中国特色理念。这一理念的主要内容表述为:基层法律服务是有中国特色的法律服务形式。这一认识理念来源于对基层法律服务发展历史本质的考察,包括它的起源、形式、发展、作用等方面。

  从产生建立看,基层法律服务起源于80年代初中期,主要是为弥补当时“我国律师制度恢复之初存在的律师数量难以满足大量基层法律服务需求状况”应运而生。显而易见是适合国情、满足中国实际的产物和反映。从表现形式看,主要是通过在乡镇?穴街道?雪——我国基层政府的派出机构建立法律服务所,利用贴近基层、便利群众、服务便捷、收费低廉等优势,面向基层社会提供法律服务。与律师不同的是,基层法律服务的空间主要是在基层政府及其以下层面。而且,基层法律服务所不能办理刑事案件。

  从发展势头看,这项工作发展很快,机构、人员和业务量都有大幅度增长,不亚于律师同期增长势头。以全国2000年统计为例:基层法律服务所从无到有,发展到34219个,从业人员总数达121904人,具有大专以上文化程度的57561人,占从业人员总数的47%。而同期全国律师事务所只有9000多家,专兼职律师近11万人。从发挥作用看,不可小觑。一是基层法律服务所通过担任法律顾问,为基层党委政府依法决策、依法行政和企业依法经营、依法管理提供了法律保障。二是通过代理民事、经济、行政诉讼和办理非诉讼法律事务、调解民事、经济纠纷等,为广大基层群众提供了及时、有效的法律帮助,维护了公民、法人的合法权益,预防和化解了大量民事、经济纠纷,保障、促进了社会稳定和经济发展。三是向广大群众宣传和普及了法律知识,提高了广大公民的法律意识,为维护社会稳定、推进基层依法治理打下了良好基础。“为一方服务,促一方繁荣,保一方平安”的积极作用得到充分发挥。从与国际接轨看,基层法律服务虽然逐步形成发展成为一种适合国情、充满活力的法律服务工作形式,与律师、公证工作形成互补、协作的“大服务”格局,弥补了法律服务空白,为建立有中国特色的法律服务制度和体系进行了有益探索,但与国际上通行的法律服务主体只有律师相比,基层法律服务仍然没有法律上的合法身份和地位,不被国际上所认可。

  因此,综上所述,相对于国际上通行的法律服务形态,基层法律服务是具有中国特色的法律服务种类和形式,它的存在具有较大价值并不可或缺。但应当预见的是,随着法律服务市场的不断开放、我国民主与法制建设的不断发展、民众整体法律素质的不断提高,这种中国特色将逐步淡化,最终消亡。

  关于长期共存理念。这一理念的主要内容表述为:基层法律服务业与律师业将在今后一个相当长的时间里共同生存发展。这一认识理念来源于对我国国情和社会发展状况以及基层法律服务特色和优势的考察,是与时俱进看待事物发展的结果,也是基层法律服务中国特色理念的必然体现。既然基层法律服务不被国际上普遍接受和认可,因此有人主张,我国也应以律师业垄断法律服务市场,基层法律服务工作者可以逐步通过国家司法考试形式淡出法律服务领域。是否基层法律服务真的到了完成历史使命、退出历史舞台之时?芽我们认为,判断法律服务市场是否要以律师来垄断,要依我国国情和社会发展状况而定。勿庸置疑,基层法律服务确因弥补当时“我国律师制度恢复之初,律师数量难以满足大量基层法律服务需求状况”而生,是在法律人才缺少情况下,为适应偏远城乡需要而建;如今,我国律师业有了长足发展,律师数量及后备人才丰富充裕,基层法律服务赖以产生的根本原因已经消除,似乎它已完成历史使命。但从现实情况看,我国东部与西部、沿海与内地的经济发展极不平衡,地区之间差异较大,人们对法律服务的需求存在差别,这种差别,恰好吻合了基层法律服务与律师服

  务的差别,满足了不同层次公民对法律服务的不同心理需求。因此,在当前和以后相当一段时间里,基层法律服务的作用仍然不能忽略,特别是在落后地区。

  另一方面,基层法律服务在诞生后很短时间内就蓬勃发展起来遍布全国城乡,显示出旺盛生机和活力。除了它适应了当时城乡经济体制改革的新形势和社会主义民主与法制建设的客观要求外,与律师事务所、公证处等法律服务机构相比较,它所具有的便民利民、收费低廉、服务迅捷等鲜明特色和优势也是迅速发展的重要原因之一。

  综上所述,社会对法律服务的需求存在不同层次,是基层法律服务在短时间内不会自动消亡的根本前提。这种阶段性状态不但使基层法律服务能够满足广大公民和社会对法律服务的不同层次需求,显得具有价值和不可或缺,又形成新的职业阶层和就业渠道,维护了社会稳定。

  关于适当发展理念。这一理念的主要内容表述为:基层法律服务业的发展速度和规模要适当,不宜大力推进。这一认识理念来源于对基层法律服务弱点和现状的考察,是实事求是客观评价事物的结果,也是基层法律服务最终走向消亡的必然过程。

  基层法律服务虽具很多特色和优势,但与律师相比,也存在致命弱点和不足,主要反映在:从业人员的教育背景、知识储备水平和综合素质较低。根据司法部的60号令第六条规定,只要“具有高中或中等专业以上学历;品行良好;身体健康;拥护宪法,遵守法律,有选举权和被选举权”的人员,就可以经考试取得基层法律服务工作者执业资格。虽然学历本身并不等于水平和能力,但对于从事专业法律服务、担当着维护当事人合法权益、维护法律正确实施、促进社会稳定和经济发展的专业人员来说,仅仅具备基础教育水平远远不够。人的受教育水平在一定程度决定人的素质水平。而且,基层法律服务工作者执业资格考试,相对于现在通行的国家司法考试,要简单、容易得多,导致一些梦想从事法律服务挣大钱、发大财而又不能通过国家司法考试的人,将目光盯在基层法律服务考试上。仅从这点看,基层法律服务工作者在起跑线上就输给了律师。

  此外,基层法律服务的现状不容乐观。就我市而言,全市基层法律服务所及从业人员通过脱钩改制,一方面在主观方面普遍增强了担忧心理、求富心理、进取心理和期望心理;在客观方面仍然接受司法行政机关和基层人民政府委托,配合当地司法所协助承担调解民间纠纷、普法宣传、法律援助、148法律服务等司法行政工作,参与基层民主法制建设,但积极性、主动性、责任心明显下降;另一方面也暴露出各种问题,诸如内部分工不明确,业务开展不顺畅,办案质量不讲究,财务管理不规范,卷宗材料不齐全,内部人员不团结,制度建设不完善,合伙人员不到位等等。我们认为,基层法律服务的这些弱点和不足导致它不能大力发展,而应在规范的基础上适当发展甚至紧缩和控制。

  通过以上三个理念的研讨,我们对基层法律服务的本质、价值、发展趋势已经有了清醒认识和判断,那就是:基层法律服务是具有中国特色的法律服务种类和形式;它的存在具有阶段性特点,是一定历史阶段上经济发展不平衡状态在法律需求领域上的必然反映;在现阶段和今后相当长一个时期具有较大价值并不可或缺;但随着入世后法律服务市场的不断开放、我国民主与法制建设的不断发展和完善、民众整体法律素质和需求的不断提高,它将逐步完成历史使命,逐渐淡化,最终消亡。

  在这一特定历史发展过程中,基层法律服务应如何准确定位并发挥作用?芽我们的理念是:扎根社区,有别律师。

  “扎根社区,有别律师”是坚持“三个面向”、与时俱进、适应构建中国法律服务市场新体系的必然结果。坚持“三个面向”的内涵就是坚持面向基层、面向社区、面向群众。大中城市的基层法律服务工作应当立足社区,发挥亲民近民、服务便利、收费低廉优势,满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求;以社区为依托,面向基层和广大群众,提供公益性、非营利性法律服务,这既是发挥基层法律服务特色和优势的要求,也是加快大中城市社区法律服务发展的需要,更是构建我国新型法律服务体系的必需。为此,必须体现“有别律师”特色,在业务范围、服务领域上与律师分清彼此,并逐步退出诉讼领域。除现在不能从事的刑事诉讼代理外,还要逐步退出所有诉讼领域,主要从事非讼法律事务,立足社区方便群众,拾遗补缺。可以预见,未来的法律服务分工将越来越细,任何人包括律师在内都很难包揽所有具体工作。立足现实做好属于自己的工作,基层法律服务

  仍然有发展空间和位置。随着国际化程度的加深,律师工作也会发生变化。我国律师面临的问题并非是基层法律服务与其争夺业务资源,更重要的是如何提高自身能力,迎接国外法律服务机构的冲击,为中国经济发展保驾护航。基层法律服务以“扎根社区,有别律师”的理念发挥作用时,要特别注意体现和发挥三个特色和优势:

  一是“扎根基层,面向群众”的特色和优势。基层法律服务所立足乡镇、街道,要真正扎根广大民众,做到人熟地熟、情况熟,充分利用既懂法律又熟民情的双重优势,一方面为基层社会主义民主与法制建设服务,另一方面及时就近为民众提供法律服务、有效解决问题,切实维护广大民众合法权益。

  二是“业务广泛,服务具体”的特色和优势。基层法律服务业务范围广泛,服务天地宽广。所承担的业务既有法律服务工作,又肩负协助司法助理员参与司法行政工作;既有律师、公证的辅助性工作,又参与社会治安综合治理。因此,要保证各项业务全面开展,互相促进,及时、具体地选择最恰当的业务形式,灵活而有针对性地为民众提供法律服务;满足基层民众的各种法律需求。

  三是“市场主体,自我发展”的特色和优势。基层法律服务所实行自愿组合、自我管理、共同出资、共担风险的合伙制形式,通过有偿服务发展自我,在理论上已成为独立的市场主体。要切实做到按市场规则发展,明确市场需求和服务质量是决定前途命运和优胜劣汰的关键,在协助配合基层司法所做好法制宣传、人民调解、法律援助等司法行政工作时不增加财政开支,不增加国家负担,谋求基层法律服务所充满生机和活力的自我发展途径。如何实现对基层法律服务的有效指导和服务?芽我们的观点是,对基层法律服务的有效指导和服务必须在体现上述认识理念和工作理念基础上,做好四方面的具体工作:一是明确业务限定范围;二是引导发展规范竞争;三是控制数量调整布局;四是提高素质逐步接轨。

  “明确业务限定范围”就是明确基层法律服务的业务范围和执业地域,不允许随意超越业务范围代理法律事务和跨越执业地域争夺业务和资源;“引导发展规范竞争”就是规范脱钩改制后的业务发展和资源竞争,引导其有序竞争、健康发展;“控制数量调整布局”就是适当控制基层法律服务所的发展数量,逐步调整现有的基层法律服务所布局,保证每个社区都有法律服务所;“提高素质逐步接轨”就是着眼于基层法律服务逐步退出历史舞台的趋势和大局,着力于加强教育提高基层法律服务从业人员的素质,最终实现与律师并轨、成为律师的目的。

  市基层法律服务工作者协会作为全市基层法律服务工作者的自律性管理组织,已与2002年9月6日成立,由市司法局归口管理和指导。协会将本着实事求是精神,与时俱进,以人为本,通过提供信息、协调组织、抓好培训、维权,开展区域合作与交流等具体工作,搞好服务,引导和规范基层法律服务所面向基层,以诚信服务社会;通过加强基层法律服务职业道德和执业纪律建设,大力开展争创“文明法律服务所”活动和各种形式的争先创优活动,加强执业纪律监督和惩处,使队伍面貌进一步改观,切实发挥基层法律服务的便民、利民、维护稳定作用。

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