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乡镇体制问题的研究

时间:2008/7/23栏目:考察报告


        

  最近,我深入到**县,对农村乡镇工作进行了一次专题调研。总的感觉,当前中央农村工作的政策深得民心,农业增产,农民增收,农村的形势越来越好,农业、农民、农村的问题正在得到有效解决,相比之下,乡镇的问题更加突出,乡镇的工作更加困难,乡镇问题已经成为当前农村最为严重的问题之一。乡镇问题,由来已久。其主要表现是:债务包袱沉重,财源税源短缺,政权运转艰难。调查的**县,乡村负债达13.58亿元,其中乡镇本级6.76亿元,乡镇站所3.14亿元,村级3.68亿元。40个乡镇中,负债总额超过1亿元的1个,4000万元以上的6个,2000—4000万元的10个,1000—2000万元的14个,1000万元以下的9个。农村税费改革特别是全面取消农业税以后,乡镇财源进一步萎缩,绝大多数乡镇财源税收很少,不少乡镇工业税收几乎是空白,乡镇公务经费严重不足,靠挪借资金和欠帐维持机关运转已是乡镇普遍现象。乡镇问题不是常德特有的问题,也不是哪一届党委、政府留下的问题,而是全国农村特别是中西部地区普通存在的问题,极具普遍性、同质性。究其原因,主要是现行乡镇体制中的问题和矛盾长期积累形成的。一是有限的财权与无限的事权之间的矛盾。长期以来,乡镇作为一级政权在事权上是无限的,而与之相对应,乡镇的财权是有限的,在农村经济普遍不景气的情况下,县级政府“保县紧乡”的趋向明显,乡镇财力非常薄弱。脆弱的乡镇财政要承担一个完善的政府职能,必然导致乡镇步入随意举债、乱收乱支等恶性循环的怪圈。二是小农经济的基础与庞大的上层建筑之间的矛盾。目前的乡镇,绝大部分都是以种植业为主的农业乡镇,还处在小农经济社会,农业的剩余有限,经济基础薄弱,而乡镇的机构是“麻雀虽小,五脏俱全”。小农经济基础与庞大的上层建筑长期形成强大的反差,积累了农村乡镇中的各种矛盾和问题。三是工作的弹性与考核的刚性之间的矛盾。从理论讲,乡镇作为一级基层政权,工作有一定的自主性和弹性范围。但从实践来看,乡镇工作实际上是没有弹性的,这主要是因为,上级政府对乡镇工作的考核是刚性的,以“政绩”论英雄,以考核论升降的用人机制对乡镇工作的影响巨大,比如教育“两基”达标、产业结构调整、乡镇企业发展、上交税费收取等各项任务都是硬指标。作为乡镇负责人必须想方设法完成这些硬指标,从客观上引发了乡镇的短期行为,大搞形象工程、政绩工程,造成浪费严重、劳民伤财,效益低下。四是干部的利益与农民的利益之间的矛盾。由于乡镇财力有限,干部的利益得不到保障,长期以来,乡镇干部处于保障自己利益与维护农民利益的两难之中,两难选择的结果,往往是保障自己的利益优先。乡镇与农民争利的主要手段就是摊派举债,既积累了乡镇自身的矛盾,又引发了涉负案件、干群关系恶化等非正常现象。由此可见,乡镇问题的本质是体制问题。破解乡镇难题,显然在现有体制框架内小改小调,空间越来越小,效果难以突破。必须痛下决心,彻底改革现行乡镇体制,使乡镇脱胎换骨,再现活力。乡镇体制改革的直接目的,是要从根本上解决乡镇机构臃肿、人浮于事、财力衰竭、包袱沉重、运转艰难等突出问题。我们不难发现,乡镇的这些问题归结起来,就是职能、机构、人员和效率问题。因此,解决乡镇的问题,推进乡镇体制改革必须在职能、机构、人员和效率上作文章、寻突破。我感到,关键之策就是减事减人减机构。乡镇体制改革必须始终贯穿减事减人减机构这一主线,围绕这一主线细化改革办法,配套改革措施,乡镇的问题也就会迎刃而解。当前,围绕这一主线改革乡镇体制,应遵循四条原则:一是标本兼治的原则。乡镇问题,积沉已久,“冰冻三尺,非一日之寒”,改革乡镇体制应该立足治本,标本兼治。治标就是对乡镇当前的问题从政策上进行化解,解决乡镇的燃眉之急;治本就是对乡镇今后的发展从体制上进行规范,建立规范有效健康运转的乡镇行政体制。二是转变职能的原则。当前乡镇的很多问题,都是由于乡镇职能不清,乡镇政府越位、缺位、错位造成的,因此,推进乡镇体制改革应该从职能上着手,找准乡镇位置,明确乡镇事权,促进乡镇职能转变。三是提高效率的原则。乡镇体制改革要有利于降低乡镇行政成本,提高乡镇运转效率。四是因地制宜的原则。在具体的操作方式、财政体制的确定等各个具体环节上,由于各地经济发展水平不同,不宜强求整齐划一的单一模式,要注重实效,因地制宜。按照一条主线四条原则的基本思路,对推进乡镇体

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