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创新是开发区最大的优势-关于我县工业园体制和机制的几点思考

时间:2008/7/23栏目:考察报告


        目前大多数工业园现沿用传统的管理体制,石城县工业园管委会作为县人民政府的派出机构,对工业园实行“一级行政、一级财政、封闭管理”,工业园管委会实际履行了行政管理与经营开发两大职能。这种管理模式,在全国早期设立的开发区建设中,确实发挥了体制改革的先发性效应,但对于后发的我县工业园来说,已难现体制优势。尤其是将市场主体的经营开发职能统由管委会履行,实际上是新的“政企不分”。由于工业园管委会不是产权明晰、自主经营、行为规范的市场主体,造成融资渠道不畅、建设资金筹措困难、基础设施滞后,成为工业园发展的“瓶颈”。因此,改革现有管理体制,分设行政管理和经营开发两大职能,将经营开发职能从管委会划出,由新设立的投资开发公司按照企业化管理、市场化经营,承担土地开发和基础设施建设已成为发展的需要。目前,各地在行政审批、行政管理方式等方面都立足于改革创新,有较成功的做法和经验,我们在学习借鉴的同时,更要考虑的是观念不新、机制不活的现实,加大改革力度,对行政管理体制来个根本性的变革。有位经济学者王叙德初步设计了一个粗线条的改革方案,称其为“分设三权、代理行政”。所谓“分设三权”,即把行政决策权、执行权、监督权分立。所谓“代理行政”,一方面是指工业园仍实行封闭管理,县直单位对工业园履行行政执行权时由工业园管委会代理;另一方面工业园管委会在项目审批、规划选址、征地、工商执照、信息咨询等方面,为投资者提供全程代理服务,即“一站式办理,一条龙服务”和“一窗口收费”的运行机制。这个方案具有以下优点:一是有利于在工业园形成法制、规范、统一、间接、效能、服务、透明的行政管理环境;二是有利于工业园管委会精简机构,减少人员,降低行政成本;三是有利于理顺工业园与县直部门职权职责关系,从而真正落实开发区的封闭管理。创新机制,将工业园的经营开发编制成项目对外招商制度经济学家偌斯说:“机制的创新升级是一切组织提高效能的关键”。工业园的经营开发权职能交给新设立的投资开发主体后,必须市场化运营,注重机制创新升级。在本地资本、管理都无优势的情况下,不妨通过精心策划,将工业园的经营开发编制成项目对外推介招商。可根据工业园规划,按照“一园多区”将工业园划分成若干个产业小区,一个小区的经营开发为一个产业项目。政府把某一小区的土地开发、基础设施项目的所有权和经营权在一定的特许期转让给外商,外商自筹资金建设和开发,并承担区内招商义务,引进项目入园。特许期满后,外商将园区内基础设施等实物资产所有权无偿转给政府。外商的经营收益来源于两块:一是土地收益,包括出让土地收入和土地增值收入。只有在引进项目并落地后,土地收入才能变现;只有在招商成效显著时,土地才可增值。这样,外商的收益直接与招商引资相挂钩。二是财政分成。外商按照引进入园区企业的若干年税收以一定的比例取得分成。政策上可视为政府对外商投资园区基础设施建设和招商运作成本的回报。这样,外商的收益与引进入园区企业创造的效益相挂钩。在具体测算外商的收益时,主要有两点:一是要保证外商对园区投资经营收益率大于社会平均投资收益率。二是对土地收入的测算要区分商业用地与工业项目用地,近城与远郊的土地级级差。只有这样,才具有可行性。若上述建议得以实施,将解决工业园现存的三大难题:一是解决了工业园基础设施建设资金缺乏和融资渠道不畅的难题,将经营开发权赋予市场主体既可吸纳外商的资金,外商又可将园区土地抵押进行融资。二是解决了招商机制不活的难题。外商的收益与招商业绩相挂钩,招商机制得以激活,绩效明显。三是解决了政府招商不能市场化运作的难题。利用外商招商,信息量更大,亲商性更强,既增加了招商主体,拓宽了招商渠道,又可将招商纳入市场化运营,从而降低招商成本。优化环境是工业园管委会的首要职能优化经济发展环境,应按照与国际惯例接轨的要求,以降低客商投资交易成本、提高投资收益为目标,最大程度地为投资企业创造良好的生产和发展环境。在基础设施等硬环境相对滞后的情况下,更要扬长避短,硬件不足软件补,在管理环境、服务环境、政策环境、信息环境、治安环境、文化环境等软环境建设方面勇于改革,不断创新。首先在改革措施的推行上仍然可利用时间差先行一步,能否在政府没有赋予优先权的时候,继续保持改革探索上的积极性和主动性,而自立优先权,敢于制定和实施特殊的管理权限和政策。其次在改革措施或制度的规范化建设上做

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