我区“城中村”现象的调查与对策建议

关于我区“城中村”现象的调查与对策建议

随着我区城乡经济的迅猛发展，城区建设用地的快速扩张，越来越多的村庄被纳入到城区范围，形成了“城中有村、城市包围农村”的特殊格局。这种以原农村居民“一户一栋”为基本特征的特殊居住区被称为“都市里的村庄”，也叫“城中村”。当前，我区“城中村”普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境卫生差、社会治安复杂等问题，这些问题已严重影响到城区建设的发展，影响城市整体功能的发挥，“城中村”的改造已经成为我区发展进程中迫切需要解决的难题。
一、我区“城中村”的现状及特征
1、数量较多，分布城区四周。我区共有5个乡镇、53个村、720个村民小组、5个居委会，目前人均耕地在0.1亩以下的有20个村、77个村民小组，5个乡镇中均有“城中村”和“农夹居”现象（含乡镇集镇建设），“城中村”主要集中在东郊乡、西郊乡和塘湾镇，大多分布在中心城市内和城郊结合部，呈“小而散”状，还有不少“馅心村”。
2、人员复杂，素质参差不齐。上述“城中村”内常住人口为10673人，男50周岁以下、女45周岁以下的有4911人，占总人口的46，其中16周岁以下的1634人，占15.3。暂住人口大多以外来打工人员为主，数量已经超过常住人口。居住人群尤其是暂住人群的文化素质普遍不高，受教育程度低，多以初高中文化程度为主，也不乏文盲或半文盲。
3、管理无序，社会治安问题突出。我区的“城中村”往往呈现“城区管不着、街道管不了、乡镇管不住”的“三不管”特征，村内居民除了从集体经济组织分红外，普遍以出租房屋谋生或改善生活，价格相对低廉，吸引了大量的外来打工者和暂住人口，给计生、治安管理等造成了很大的压力。一些“城中村”俨然成了超生游击队的寄居地、犯罪分子的藏匿地、“黄、赌、毒”的集散地，也成了城市环境卫生的死角地。如所谓的“三桥”（高桥、斜桥、西仓桥）地区一到晚上，浓妆艳女四处游走，虽经多次打击，但始终不能根绝。
4、住房零乱，土地利用率不高。长期以来，“城中村”民房建设缺乏统一规划，布局混乱。建筑密度高，建筑间距小，“握手楼”、“一线天”现象随处可见；建筑高度以2层为主，极大地浪费了土地资源；建筑毫无章法，同一排房屋的屋面“青、黑、红、蓝”色彩相间，可谓五彩缤纷，“室内现代化，室外脏乱差”成了城中村的真实写照。
5、基础设施落后，防灾救护能力不足。大多数“城中村”内道路狭窄、曲折，布局不合理也不成系统，无法满足人流、车流、停车的基本要求，一旦发生灾变，消防、救护等车辆难以进出；村内缺乏排水、排污设施，水系不畅、水质黑臭。住房外围空间狭窄、环境恶劣，大多没有集中绿地，与现代市民生活需求相差甚远。
6、违法建设严重，乱搭乱建成风。由于“城中村”一般地理位置比较优越，可观的房屋租金、高标准的拆迁补偿等“优惠政策”，刺激了村民的建房欲望，村民自行违法建设现象十分普遍，诸如“填平补齐”、“新建扩建”、“接高翻建”等形式多样的违法建设现象层出不穷，屡禁不止，一有“风吹草动”，一夜之间就会冒出许多违法建筑，一些村民建了新房，不拆旧房，一户多宅。
二、“城中村”形成的成因分析和改造的必然
我区“城中村”的形成，原因复杂，主要是因为近几年来城市建设的快速推进，原农村居民点开发成本提高，急于扩展的城市首先向开发成本较低的周边发展，使原农村居民点逐渐成为城市发展中的“遗忘区”和“孤岛”，走上了一条与城市整体规划不相协调的“城市化道路”。
1、“城中村”问题产生的经济原因是“就地生财”模式。　　　
在城市化的压力下，一无技能二无经验的“城中村”农民为了谋生，自然地选择了一条风险最小且收益不斐的“以地生财”道路。在这种模式下，“城中村”的土地利用、开发建设行为完全取决于土地收益分配的比较利益。对村集体而言，土地征用收入小于目前的土地利用产出；对村民而言，私宅出租收益及其出租收益期望大于集体分红收益。在这种情形下，村集体竭尽全力地保住土地，村民滥建私房屡禁不止就不难理解了。如东郊乡高桥村一块地皮被征用后，上市拍卖所得数十倍于村集体和村民得到的补偿。鲍坝村村民在东风路北进和宾馆路西延拆迁中表现出来的抗拒性正是这种利益的驱动。
2、“城中村”问题产生的政策原因是城市管理不到位。
在城市化推进过程中，政府在取得城市发展需要的土地后，基本上将“城中村”事务留给“城中村”自己解决。在这种情况下，“城中村”集体经济组织既要负担本村的基础设施和公共服务设施的建设，又要维护本村的计划生育、社会福利、治安等社会管理。在传统村落组织结构及社会网络关系影响下，“城中村”的管理仅限于本村人管理，而对数倍于自己的外来人口的管理既无意也无力承担。在这种情况下，“城中村”基础设施落后，黄赌毒泛滥、脏乱差蔓延便难以避免。如智堡村的公厕本是为了本村村民所用，但客观上也方便了外来人员，可市有关部门在没有投入公益事业费用的情况下，却要按城区标准提高水费，增加了村集体负担，影响了村集体管理的积极性。
3、“城中村”问题产生的体制原因是滞后的土地管理模式。
在推进市区城市化过程中，有的村直接保留了农村土地的集体所有制性质，有的村虽然实行了土地国有化，但通过给“城中村”划定“集体发展用地”和“宅基地”的方式，使“城中村”土地事实上具有无偿、无限期、无流动使用的行政划拨特征。在这种体制下，村民在认知上，并不觉得国有化后“城中村”土地与以往有什么不同，“土地是我的，怎么建我说了算”。在利益驱动下，村民便千方百计规避政府监管，脱离城市规划的引导与控制，结果形成了大量布局混乱、密不透风的“握手楼”、“接吻楼”。
4、“城中村”问题产生的客观原因是廉租屋的欠缺。
新区的大规模建设和旧城改造的大力推进，受土地资源、资金的限制，政府一时无法提供足够的廉价住房供广大的外来人租住。这就为“城中村”违法私房的建设提供了大量的需求。当“城中村”以优越的区位条件、低廉的房租（免去土地成本且规避了各种税费）吸引了大量外来人口之后，政府即使有能力再建廉租房，也因成本和区位的因素而失去竞争力。
“城中村”是中心城市发展过程中形成的一种新的“城市病”，严重影响了城市化的质量，对市区的持续发展和社会进步带来了严重影响。在空间形态上，打乱了市区的整体规划和布局，影响了城市的外观；在社会管理上，形成了很多治安和社会管理隐患；在经济发展上，破坏了市区土地利用的整体性，造成了城市土地资源的严重浪费；在文化和社会生活方面，不利于“城中村”居民参与到新的城市社会分工和竞争，甚至养成了一些居民不健康的生活方式，影响了社会风气等。因此，改造“城中村”是实现城市物质形态、社会管理现代化的需要，也是盘活城市资产，提高城市土地利用效率的需要。同时，从时机的角度讲，早改比晚改好，早改可以尽快地发挥改造的综合效益。否则，随着时间推移，“城中村”私房为了租赁需要自行翻新将带来一轮一轮新的违章建筑的出现，将使改造成本和改造难度持续增加。目前我区“十一五”规划和新的城市总体规划正在研究、论证和编制之中。“城中村”作为城市的一部分，应当按照服从城市整体协调发展的要求，尽快列入改造计划。
三、我区“城中村”改造的对策建议
“城中村”改造涉及政府、业主（农民和村集体）与改造单位三方的利益，其中政府代表的是公共利益，其它两方代表各自的利益。“城中村”改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题，调节三者之间的相互关系以达到利益均衡，其中解决土地产权问题是城中村改造的基本前提。同时，改造还须解决改造目标、原则、改造模式（包括改造主体、具体的组织实施方式和政府的角色定位等）。
1、坚持规划先行。
城市规划是发展城市的战略，建设城市的纲领，管理城市的依据，也是指导、调控城市建设和管理的基本手段。“城中村”作为历史遗留的居住村落，已经不适应现代城市的发展要求。应当引入全新理念，在摸清“城中村”现状的基础上，根据全区经济社会发展规划和城市总体规划，统筹制订“城中村”改造规划，充分发挥规划的“龙头”作用。规划的制订要体现三个理念。一是可持续发展理念。“城中村”的存在为完善城市功能和发展预留了难得的发展空间。要坚持“弹性”，不能见缝插针，要为未来发展留有一定空间。二是个性特色城市理念。“城中村”的改造是一次大幅度提升城市形象、弥补过去城市建设遗留问题的良好机会，在编制规划时应当坚持按功能分区成片规划，既注重塑造城市特色，又传承历史文脉，使得历史文化与现实文明相互交融。如南片与新区相连，应该有雄伟的气魄，大开大合；东片与高教园区相通，教育人文氛围要浓郁，特别是鲍坝村四周更是扼东河水脉，是传说中的凤凰墩所在地，应体现出凤凰城的特色。三是经营城市理念。“城中村”广泛分布于城区周围，有的地理位置优越，商业价值潜力巨大，如南片高桥村和西片西郊乡的几个村，在编制改造规划时，应贯彻经营城市的理念，有选择的进行探索，实行规划市场化，走市场化开发改造之路。
2、坚持全方位联动。
改造“城中村”是一项系统工程，涉及经济、建设、规划、管理、人口、土地等方面，必须市区联动，上下同心，建议从以下五个方面入手，标本兼治，综合改造。一是强化改造意识。“城中村”改造要实现突破，首先必须解决观念问题。要开展广泛而深入的宣传教育，使村民们明白，“城中村”改造，是体现政府执政为民、提高居民生活质量的必由之举。目前“城中村”的建筑形态、居住和生活模式已不适应发展的要求，不改造“城中村”，城市化水平就难以达到较高的层次，城市的发展就要受到制约，而城市发展状况也最终将影响到“城中村”居民的利益。而且随着城市化加速推进，“城中村”原有的优势正在逐步消失，要创新求变，靠改变环境来带动发展。同时，还要通过各类培训、普法教育等方式，促进“城中村”村民从职业上、文化上、思想观念与行为方式上加快转变为现代化市民，逐步改变“城中村”滞后的精神风貌，提高其思想道德和科学文化素质。总之，要通过宣传教育，使“城中村”居民自觉地理解和支持改造，自觉地接受和转变思维观念，这是解决“城中村”问题的关键所在。二是纳入城市经济体系。“城中村”的改造，关键要兼顾好各方面尤其是村民的利益，不处理好他们的利益，不解决好他们的后顾之忧，这项工作就很难顺利进行。“城中村”的核心问题是农民失去土地后无以为业。因此，必须首先解决好农民变居民、村委会变居委会过程中所涉及的剩余土地和集体财产的处置问题，以及村民就业养老、社会保障等一系列问题。而失地农民参加城市社保，又存在很多限制条件，特别是有部分村民因年龄偏大而无法参加社保，他们将来领取的养老金与参加社保人员会有明显的落差，如何平衡这一矛盾，事关社会公平，涉及社会稳定。但无论如何，撤组建居是“城中村”改造的必由之路，是大势所趋。为此，可以借鉴其他地区的做法，成立专门的经济发展公司，将“城中村”的不动产折合成股份，农民成为公司的股东。同时，征地拆迁就要带走村民，也就是使就业居住性质与户口性质同步转变，以城市社区取代农村村组，以社区取代旧村。整村撤组转居且条件成熟的可改建为居委会，条件不成熟的，可实行居委会和村委会两块牌子、一套班子；部分村民小组撤组转居的，可就近划归本乡镇管辖范围的居委会管理，也可以由原村委会代管，条件成熟后再作调整。三是紧抓违法建设管理。要抓紧研究制定改造建设的具体规定，坚持依法行政，在“城中村”范围不再批建新的民房；结合全区开展的违法建筑专项整治工作，加大处罚力度，特别是对新产生的违法建筑，发现一起，查处一起，坚决拆除，决不姑息迁就，以保障“城中村”改造的顺利进行。
3、坚持综合实施。
“城中村”改造，难度很大，遇到的阻力很多，不可能一蹴而就，要区别对待，不搞“一刀切”。在撤组转居方面。转居人员参加城镇社会保险的资金来源主要有全部的安置补助费和不低于70的土地补偿费、原集体经济组织积累的一部分、撤组多余土地处置收益、保障资金的利息及增值收入要确立重点。将市区主干道两侧严重影响城市景观和城市形象的“城中村”作为首批改造项目，把环境较为恶劣、群众反映强烈的“城中村”列为近期改造重点，统一规划、分步实施、引导示范、长远结合、稳步推进。要形式多样。改造必须避免简单化，坚持彻底改造与临时整治相结合。对规模很小、改造或整治价值低下的城中村“消灭”一批，腾出空间，用于绿化或基础设施建设，异地安置被拆迁的村民。对有一定的用地规模，同时没有保留价值的“城中村”改造一批，建设成为现代化城市功能区。对文物古迹、传统特色民居等具有历史价值、纪念价值、旅游价值的“城中村”整治一批，进一步做优做特，并予以永久保留。对远期必须进行彻底改造而近期又不具备改造条件的“城中村”应加大环境整治力度，降低建筑密度、增加绿地面积，疏散村内人口，为远期改造逐步创造条件。要突出市场运作。政府尽快把“城中村”改造摆上议事日程，营造公平、公正、公平的市场竞争环境，制定特殊的优惠政策，公开招标，吸引多方投资，解决资金投入问题，适当放宽拆迁政策，鼓励村民自行拆迁和改建后回迁。

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