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我国的行政法律制度

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

1999年12月27日
全国人大常委会法制讲座第十二讲  
全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授 应松年
  党的十五大提出的依法治国的基本方略,已由第九届全国人
大第二次会议写入宪法:“中华人民共和国实行依法治国,建立
社会主义法治国家。”依法行政是依法治国最重要的组成部分,
“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。”
宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家
权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家
行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。宪法又规
定,行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要是通
过制定法律表达出来的,因此,从根本上说,行政机关是执法机
关。依法行政,是对行政机关提出的要求,要求行政机关行使行
政权力,必须有法律授权,权力来源于人民,来源于法律,并依
据法律。严格依照法律规定办事,法律是行政机关据以活动的根
据,也是人们对这种活动进行评判和监督的标准。改革开放以来
,我国加强了行政法制建设,从总体上看,是按照依法治国、依
法行政的要求展开的。依法行政,首先要为行政执法提供完善的
行政法律制度,授权明确,制度民主、公正,便于操作,符合市
场经济要求。其次是要政府依据法律的授权和规定,严格执法。
行政机关行使行政权力,执行法律,主要有两种方式,一是制定
规范,又称抽象行政行为,即国务院根据宪法、法律,制定行政
法规,国务院部委根据法律、行政法规,制定规章,地方政府还
要根据法律、行政法规和地方性法规,制定规章。二是依法作出
具体行政行为。这两者都要按照党的十五大的要求:“一切政府
机关必须依法行政,切实保障公民权利。”
  规定行政法律制度的,统称为行政法。从性质上说,行政法
是关于行政权的法,是关于行政权的授予、行政权的行使和运作
以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。
这里所说的法律规范的总和,是指行政法是由众多法律规范组成
的。这与民法刑法一般都有法典不同。因此,行政法就有一个
调整范围的问题。行政法大致由三部分组成:
  第一部分,关于行政权的授予和组织行政机关的法律。大致
由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。
  第二部分,关于行政权的行使和运作的法律。这部分法律数
量最多,内容最为庞杂,称为行政行为法。
  行政权的运作大致有两种情况,一种情况是按行政管理事项
划分的行政权具体运作的法律。行政机关管理的事项有多少种类
,这部分法律就可分为多少种类。其中有些部门还可自成体系,
诸如公安、环保、税务等等。这种法律为数众多,范围极广,一
般称为部门行政法。另一种情况是与各级政府和各个部门都有关
的法律和规则,各级政府和各个部门都必须遵循。如行政立法的
规则;关于行政执法的法律,包括行政处罚、行政许可、行政强
制、行政征收、行政程序等法律。这里介绍的主要是和各级政府
各个部门都有关的全国统一的一些行政法律制度。
  第三部分,对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监
督的法律,统称为行政监督法。如行政监察法、审计法、行政复
议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。
  以上三个部分,就是行政法的范围。
  二
  下面根据依法治国、依法行政的基本精神,分别介绍上述三
个方面的法律制度。
  关于行政组织法
  行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。按
照宪法,我国行政机关是权力机关的执行机关。因此,行政机关
行使的行政权力是权力机关通过法律授予的。行政机关自己不能
给自己授予权力,必须由法律授予。正因此,行政机关必须遵循
职权法定原则。行政机关不能行使法律没有授予的权限。这部分
内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等形式表现出来
。
  权力的载体是行政组织。行政组织法还要对行政机关的机构
设置和相互关系;行政机关的层次与幅度、编制与职数、活动方
式;行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。这些都由
行政组织法加以规范,以避免主观随意性。这就是党的十五大报
告所提出的行政机构的组织、职能和编制必须法定化的要求,是
依法行政的重要的不可缺少的组成部分。
  我国目前已经有两部重要的行政组织法,即国务院组织法和
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府
部分。这两部法律对规范国务院和地方政府的职权和组织,起了
重要作用。但多年来的实践也证明,长期以来,我国行政机关职
权不清、相互交叉冲突的情况比较突出,有些部门甚至行使了一
些自己不能或不该行使的权力;政府职能转变不能适应市场经济
的需要;机构臃肿,人浮于事,编制不断扩充、膨胀的问题始终
难以解决,等等。说明已有的行政组织法没有完全起到应有的规
范和控制作用,以至不得不多次求助于发动大规模的机构改革来
解决。此次机构改革以后,成果是否能巩固并继续得到发展,是
公众关心的焦点问题之一。要解决这个问题,唯一的办法是党的
十五大指出的方向,即把机构的组织、职能、编制法定化。为此
,加速制定、修改和完善行政组织法应该是当前立法的重要课题
之一,这也是世界各国的实践所证明了的。首先是要完善已有的
行政组织法,其中国务院组织法需要修改和充实,尤其是组织、
编制部分;地方政府组织法线条过粗,缺乏可操作性,可以考虑
仿照建国初期的办法,分为省、自治区、直辖市、市、县、乡以
及派出机关等各级组织法。目前在实践中问题最多的是各部门的
组织简则。50年代中期曾制定过十几个部、委、局的组织简则,
此后即付阙如。80年代后用三定方案代替组织法,作为过渡,也
是一种办法,但不能代替组织简则,要通过制定各部门组织简则
的办法来解决职权交叉冲突和机构设置的随意性等问题。
  根据我国在编制方面长期存在的问题,是否可以考虑单独制
定行政机关编制法,主要规范两项内容:
  一 是行政机关人员的总定员。以改革后的编制为基础,每年
由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布,原则是
总数逐年减少或持平,不能增加,由全国人大控制总数。至于行
政机关内部,由行政机关自行调节,可以全国定总数,也可分中
央与地方,或地方再分省定数,但总数不能超过上一年。与此同
时,属于国立的事业单位,也同样要控制总数。事业单位仍然会
有发展,但所需编制要在总定员中调节,在若干年内不能增编。
否则,只控制公务员总数就会失去意义。
  二是对编制的管理,主要规定行政机关在内部调整人数时,

关于编制的提出、审查、论证和批准的程序。关键是论证程序。
通过程序控制编制,并规定随意扩大编制的法律责任。从广义
上说,公务员也属于行政组织的范畴。各国对公务员的管理都是
通过法律进行的。1993年国务院已制定了国家公务员暂行条例。
我国公务员制度已试行数年,积累了比较丰富的经验,实践也迫
切需要进一步完善公务员制度。将国家公务员暂行条例

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