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程序与宪政

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

四川省司法厅 谢维雁


〔英 文 名〕 Procedure and Constitutionalism

〔内容简介〕 宪政中的程序即宪法程序,是宪政建设中的重要组成部分。宪法程序是其外在价值与内在价值的统一。其内在价值意味着宪法程序具有不依赖于外在目的或程序结果进行价值评判的独立性。宪法程序构建模式有两种,即严格规则模式和正当程序模式。结合我国宪政建设的实践,当前的宪政建设应在选择正当程序模式基础上优先发展宪法程序。

〔关 键 词〕 宪政 宪法 程序 价值



近年来,程序问题受到我国法学界空前的关注。早在80年代末,政治学家们就注意到中国政治的非程序性,发现在西方政治发展中政治民主化的过程正好是借程序正当化来实现的,甚至可以说,政治民主化与程序正当化是同一过程的两个方面。中国政治之非程序化的背景及西方政治程序化的现实深深地激发了法学家的思维。〔1〕在诉讼法学、行政法学和法理学等领域,程序理论的研究获得了很大的进展。然而,在宪法学领域,程序问题一直未受到相应的重视。宪政是现代政治制度的重要基础和现代国家的重要标志,宪法是规定国家根本制度和根本任务、集中表现各种政治力量对比关系、保障公民权利的国家根本大法;〔2〕对其程序的研究和完善,无疑具有非常重要的现实意义。



一、 宪政程序还是宪法程序?



目前宪法学者对程序问题的研究是在两种意义上进行的。

一种可称之为宪法程序。论者指出,所谓宪法程序,是指“宪法关系的主体实施宪法行为的程序,即由宪法所调整的国家权力的组织与行使的方式、方法、步骤、顺序和时限的总和。”与法律程序相比,其特性是:主体具有广泛性、规范具有原则性与具体性相结合的特点,在表现形式上具有多样性以及在程序的设立上代表机关可以决定自己的议事程序等。在宪法程序中,最主要的程序有:宪法修改程序、选举程序、人事任免程序、立法程序、会议程序、监督程序、权利保障程序和违宪审查程序等。〔3〕也有人从宪法规定中程序性条款的角度,对我国宪法进行了实证分析,认为程序性条款的规定在宪法中所占篇幅很少,使我国宪法的实施失却了一个充分的内在保障,构成“先天缺陷”。即使被公认为是我国最好的82年宪法,其程序性条款的缺陷也可概括为:“过少不严密,过粗不细密”。论者于是开出了补充、细化宪法的程序性条款,增设保障公民权、体现“程序正义”的弹性条款,增加有关政党参与国家权力的程序规定,将宪法监督及其程序单列一章予以规定并明确违宪审查的主体、对象及基本程序等疗治“先天缺陷”的“药方”。 〔4〕上述研究,对宪政建设无疑具有重要的意义。

另一种可称之为宪政程序。论者未明确宪政程序的准确定义,而是提出了“宪政的形式意义”的命题,认为宪政的基本原则主要是通过一定的程序实现的,宪政取决于一定形式的正当过程,正当过程又通过程序来体现。〔5〕笔者理解,“宪政的形式意义”命题中的宪政程序就是宪政所依赖的“一定形式的正当过程”,即宪政基本原则,宪政精神得以实现的工具、方式和步骤。〔6〕

问题是,宪法程序与宪政程序是否同一?或者它们有区分的必要吗?认为二者有区分之必要的理由是:学界越来越一致地认为,宪法与宪政是两个根本不同的东西。〔7〕既是根本不同的东西,实施宪法需要程序,实施宪政当然也需要程序,宪法程序与宪政程序自然也就不同,两种程序的区别是理所当然的。然而,这个理由值得商榷。因为,这种观点将宪法和宪政仅是在表面上看成“两个根本不同的东西”,而在本质上将二者视为性质完全相同的事物,即法律实体。法律实体与法律程序是一对矛盾范畴。〔8〕既然宪政与宪法一样是法律实体,当然也和宪法一样有其相应的程序。事实上,宪政与宪法的真正区别在于,宪法首先是法律,〔9〕而宪政是一种政治制度或政治形式或政治行为的运作过程,而不是法律。〔10〕宪政是宪法的实施过程,不存在宪政的法律实体问题,当然也就不存在单独的宪政程序。

但是,宪政必然包含程序。宪政是宪法或民主政治的操作与运行过程的观点已被普遍接受。如郭道晖教授即认为宪政是创造宪法(立宪)、实施宪法(行宪)和维护宪法(护宪)、发展宪法(修宪)的政治行为的运作过程。〔11〕将宪政定义为过程,似嫌偏颇。但宪政包含立宪、行宪、护宪及修宪的过程则是不争的事实。人为的、规范的过程意味着程序。宪政取决于一定形式的正当过程,正当过程又通过程序来体现。宪政的实现过程就是一个“从实体到程序”的过程。〔12〕在这种意义上说,“宪政的程序性” 〔13〕是一个富有启发且可接受的概念,它表明宪政即立宪、行宪、护宪、修宪的实现过程应是一个程序的运行过程,揭示了宪政本身所具有的程序属性,程序本身就是宪政的内容之一。可见,“宪政程序”这一提法不妥当,在宪政之外并不存在独立的程序。因此,“宪政程序”概念应切换为“宪政的程序性”。

宪法程序的提法也并未普遍被人们接受。有人认为,刑事诉讼法、民事诉讼法是刑法民法的程序(法)但却没有刑法程序、民法程序的说法。因此,也不宜使用宪法程序的概念。〔14〕在笔者看来,“宪法程序”是可以被接受且较为合理的一个宪法学语词。理由是,第一,实体与程序合一,是宪法的基本特征之一,这与刑法和刑诉法、民法和民诉法实体程序完全分离独自发展的情形形成鲜明对比。因此,宪法中既有实体性规范,又有大量程序性规范。〔15〕完全可以将宪法中的程序性规范称为宪法程序。第二,在更一般的意义上,任何法律都必须通过一定的程序予以实施,否则法律将成具文。宪法也不例外,它也必须通过程序才能真正得以实施。使宪法得以实施的程序,完全可以冠之宪法程序。第三,之所以称宪法程序,而不称“宪法诉讼法”,是因为,宪法中实体规范的实现并不主要依赖诉讼,宪法诉讼并不是宪法的主要内容。宪法主要依赖于立法、修宪、议决、选举等程序实现。这是宪法与刑法、民法相比所具有的重要特征,而刑法、民法的实体规范以诉讼法的实施为根本实现方式。

据此,笔者认为,宪政的程序性表现在以下两个方面,一是宪政实现的过程性,二是作为宪政实施依据的宪法的程序规范即宪法程序。宪政实现的过程就是宪法程序(或规范)的展开和运行过程。因此,宪政的程序其实质或核心就是指宪法的程序或宪法程序。



二、程序在宪政建设中的地位



对程序在宪政建设中的地位,目前存在两种对立的观点。一种观点认为,宪政的关键在于程序。论者认为,“宪政的关键问题是程序问题。”论证的根据是,(一)程序能保证政府行为的形式合理性和形式正义性;(二)程序使当事人的选择更具有理性;(三)程序的完成过程亦即宪政的实现过程。〔16〕相近的论述还有,“对于宪法精神以及权利的实现和保障来说,程序问题确系致命的所在。”〔17〕这种观点,强调了程序对于宪政的重要性,赋予了程序问题在宪政中极高的地位,论者提出了“宪政程序化”的口号,并认为“‘宪政程序化’在本质上指如何在互相抵触的各种宪政规范之中进行最佳选择,并使这种决定具有正当性和约束力的问题。”〔18〕另一种观

点认为宪政的关键在于实体。这种观点认为,毫无疑义,程序对于宪政有着重要意义。从西方宪政的历史经验来看,如果其它的条件都得到满足,那么也可以说“没有程序也就没有宪政”。然而,并不能因此而把宪政的程序问题一般化、极端化。程序并不是灵丹妙药,不能把许多重大的问题纳入“程序的架构中进行解决”。宪政首先表现为一套成熟的价值体系,如个人尊严、自由、尊重少数人的权利等,而程序则不过是为实现这些价值而设定的途径和方法。其结论是:“中国宪政建设的关键是实体问题,而非程序问题”。〔19〕进一步而言,宪政的关键是“合理确定权利与权力的界限并有效制约权力以实现权利。”〔20〕

在宪政建设中必须重

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