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关于司法独立的制度思考

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

内容提要 司法独立是实现司法公正的前提条件,而我国现存司法体制在许多方面没能为司法独立提供良好的条件,党政机关、立法机关、检察机关乃至法院自身都存在着妨碍司法独立的制度缺陷或者制度真空,这成为造成司法不公的重要原因,所以有必要在对法律的地位和司法职业的性质重新认识的基础上,对我国的司法体制结构进行重新设计。
关键词 司法公正 司法独立 体制

近年来司法腐败案件屡见不鲜,司法公正已成为国人瞩目的焦点话题。一方面,处于转型期的中国随着社会关系的复杂化和社会冲突的尖锐化,对司法活动寄予了前所未有的厚望,而另一方面,司法的不公却再三地打击着公众脆弱的“法制”信心。如此巨大的反差迫使我们不得不认真反思:是什么妨碍了司法的公正?
公正是司法活动的内在品质和价值追求,是社会、公民对法制的期望和信心,英国思想家弗兰西斯.培根讲:“一次不公正的裁判,其恶果甚至超过十次犯罪,因为犯罪虽无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏了法律——好比弄脏了水源。”影响公正的因素是多方面的,但许多重要的因素都可以归结到司法独立上来,而法院又是司法活动的主角,所以,探讨司法公正问题有必要从法院的独立上着手。在学理上,“所谓法院的独立,即法院法官的审判,应不受行政机关或立法机关干涉的意思;就是某一个法院对于另一个法院的审判,亦只能于判决后,依上诉程序而变更其判决,在审判之时,任何法院,亦不受任何其他法院的干涉;至于行政机关或立法机关,则即在法院判决以后,亦不享有变更法院的判决之权。"[1](p296)司法独立对于法院和法官摒弃干扰,客观、公正地司法有着毋庸置疑的意义。但是长久以来,我国在司法独立上的表现并不能令人满意,由此而致的司法不公现象“至今已觉不新鲜”。我想,与其斥责那些徇私枉法的法官、阻挠司法的政官,分析政治教育、思想改造、组织纪律或领导工作的失误,不如冷静地在制度层面上作一番探讨更有意义。
我国的政体是“人民代表大会制”,《中华人民共和国宪法》规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,行政机关、司法机关、检察机关、军事机关是居于其下且为同一层面的权力分支机构,全国人大是它们共同的权力来源,它们分别向人大负责,受人大监督,相互之间没有隶属关系和直接的制约关系。宪法第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这些制度设计在宪法层面上确立了司法独立原则,保证了司法机关的独立地位,宣告了一种与中国传统县衙式司法模式截然不同的司法体制的确立,其所依据的基本上是欧洲大陆法系和苏联社会主义法系两者结合的模式。现代文明国家多在宪法性文件里确立了司法独立制度,但应当注意的是,宪法自身所具有的原则性、宣言式及由此必然导致的缺乏操作性特点,要求必须有配套的法律、制度忠实地对其细化,才能实现司法“精神”上的独立,而不仅仅是形式上的独立,宪法才不会流于口号。然而,问题似乎就出在这里:我们或者基于良好的愿望,在保障司法独立的制度设计上有所作为,但效果并不大好甚至相反,或者根本就漠视制度的作用,仅仅寄希望于宪法第一百二十六条这把“尚方宝剑”。于是,司法的独立状况与宪法的善良初衷大相径庭,法院成了国家机关中谁也能管的“小弟弟”。
第一位“大哥”是与法院同级的党政权力。我国的司法体系大体是沿行政区域的框架设计的,并且法院在大至人员配备、经费调拨、物资供给,小至法官的子女入学、配偶就业、住房等诸多“司法之外”的事情上要靠所在地方政府来建议或安排,这样一种制度设计便无法不在法院和政府之间形成一种“依附”的关系——不管宪法是怎么说的,“身在矮檐下,怎能不低头”,法院在业务工作中经常要征求政府的意见乃至批准,政府以“大哥”的姿态指手画脚也就不足为怪了。因为这种法院和地方在利益上无法割舍的“制度联系”,导致司法权力的行政化、区域化和地方化,地方保护主义、部门保护主义成为无法自我克服的体制性通病。时下法院争夺司法管辖权,维护本地利益的事件常见于报端,私利的驱动力战胜了法律的理性,法院沦为地方保护主义的工具,裁判既要吹哨又想起脚射门,这不能不说是对司法公正的亵渎。故此,有学者建议“在全国省区市以下划定独立司法区,改变现在的司法区域与行政区域完全重合的局面”,并设计了三个方面的配套措施:“一是人员编制和经费管理,必须实行计划单列、系统统管,最好是全国统一管起来;二是法官任免,属于市管县的,基层法院的法官可由市人大常委会任免,属于地管县的,基层以及中级法院法官可由省人大常委会任免...;三是党的工作体制,可以实行系统党委制,一级管理一级,下级法院党委对上级法院党委负责。”[2](p19)这个办法改革之彻底足以动摇立法、行政和司法三方面——这也说明所谓司法改革并不仅仅是“司法的”改革,我认为这个方案由于牵涉面之广和决心之坚定至少在目前从整体上其可行性值得怀疑,但其欲使司法摆脱干扰、追求独立的价值取向无疑是正确的,并且象编制、经费管理的建议是可资借鉴的。但我想,制度的重构有赖于观念的更新,而现行制度设计的背后是更难突破的观念障碍。长期以来,法律和法院被当作是完成政治任务、实现政治目的的“工具”,政治任务要“相机而变”,“工具”自然必须适应任务的需要:践踏宪法、迫害国家主席是任务的需要,砸烂公检法闹革命也是任务的需要,“严打”中法院在处罚上的“从重”难道不也是任务的需要吗?既然是“工具”,附属在行政机构上也就理所当然了。这种“工具主义”的观念正是法律和法院未能获得应有尊荣、司法难以从制度上实现真正独立的根源所在。前面的建议中提到了党的领导的问题,这是司法体制改革中的重点和难点,那么,如何处理坚持党的领导和加强司法独立之间的关系呢?党的十三大报告讲道:“党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”“这种领导权的性质是属于政党的政治权威和权利,而不直接是国家权力。党的这种受人民拥戴和服膺的政治权威,不同于国家权力的强制力和普遍约束力,而主要是政治号召力、说服力和政治影响力。党作为人民中的一部分(先进的部分),是人民主权的主体的组成部分,但不能独立地作为人民主权主体而与作为人民主权的唯一主体的人民并列或高于它。即党的领导权不是凌驾于人民主权、国家政权之上或与之并列的权力。"[3](p2)正因为如此,党的全国代表大会和党中央提出的种种意见、方针、政策,必须通过全国人民代表大会和政府的法定程序,才能转化为国家、政府的行动纲领与法律、法规,才具有国家权力的约束力和强制力。所以坚持党对司法工作的领导是坚持党的转化为国家权力的路线、方针、政策的领导,法院内部党委的职责应当主要是保证党的大政方针的贯彻、实施,对党员法官的遵守党纪情况进行监督审查,而不是包办或干预所有的案件;同时也要保证法院内部党委对地方党委具有相对独立性,它应当只对上级法院党委负责。然而在实际中,党组织(法院内部的和外部的)直接插手司法审判的例子并不罕见。我想,我们在强调党政分开的时候,是否也应当强调“党法分开”呢?党组织在为司法机关推荐了政治、业务素质都优秀的司法人员之后,没有必要事无巨细、大包大揽,“包揽”、“过问”反倒给一些人干预司法独立提供了“合

法”的借口。给予司法机关较大的独立性固然会造成社会管理上的差异,比如法院可能会“大胆”地判决政府在行政诉讼中败诉,政府会感到与法院难于“沟通”了,“法院不听党的话了”。然而,司法独立是一把“双刃剑”,它会使行政、立法、军事机关的一些人在企图以身试法时不寒而栗——法院是独立的,它完全可以不买帐,所以斯塔尔和伦奎斯特才能把妄为的克林顿推上法庭,试想一下,如果北京市有独立的检、法机关,王宝森、陈希同的事情早就败露了,何必等到木已成舟之时呢?
前面提到学理上“法院独立”的解释,它和我国宪法一百二十六条的一点差异是前者讲到法院的审判亦不能受立法机关的干涉,宪法没有讲到这一点并不等于人大可以随意干涉法院的工作,为了确保公正,针对立法机关,司法也有一个独立的问题。我国宪法规定,人民法院要由当地的人民代表大会选举和罢免,要向人大负责,接受人大的监督。这里面至少有两个问题。首先,地方人大往往从本地国家机关工作人员中选择司法机关工作人员,必然带有明显的地域性,这样就致使各地司法人员业务水平良莠不齐,有的地方人才集中,司法人员的素质就会高一些,有的地方人才缺乏,司法人员的素质普遍低下,更严重的是,法官的命运一旦掌握在地方人大的手里,他必然要听从地方人大的“招呼”,而这种“招呼”难免不带有地方利益的色彩,这样一来,法官极有可能变成为“地方正义”的维护者。解决这个问题,前面建议中第二条措施或许提供了一个有益的思路。其次,“人民代表大会作为最高权力机关当然可以而且应当对法院的司法活动进行监督,然而这种监督以怎样的方式进行乃是一个需要认真考虑的问题。总的要求应当是,代表大会可以在开会期间通过审查法院的年度报告、质询法院院长以及审议法院预算行使对法院

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