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行政法学视角下的行政收费——理论和实证的研究

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

关键词:行政收费 效力 乱收费 委托 滥用职权 救济 宣告无效

内容简介:行政收费是一种具体行政行为。本文从行政法学角度重新定义了“行政收费”,归纳其含义和特征,考察了行政收费的分类。行政收费作为行政行为,不例外的具有先定力、公定力、确定力、执行力、拘束力和存续力。本文逐一讨论了行政收费中各种效力,对行政行为的追溯力提出新的看法。本文还简要考察了其简易程序和普通程序。从作者作为原告参加的一次行政诉讼角度,本文探讨了违法的“行政收费”(违法行政)——乱收费的一些问题:重构行政主体理论,认定行政机关与公务人员、受委托组织以及公务人员在违法行政中均由承担责任的义务;列举违法行政的基本形态,并认为“乱收费”是滥用职权;“乱收费”的最好救济办法不是撤销乱收费这一具体行政行为,而是将非法的委托作为滥用职权宣告(自始)无效,使相对人得到普遍救济。

作者:刘建昆13361372517



行政法学视角下的行政收费
——理论和实证的研究

大凡现代国家,其经济财政大多已实现了“在数目字上管理” ,只是在深度或者水平上有所差距而已。而所谓“在数目字上管理”,最直观和简便易行的,就是收入和支出均以纸币为衡量标准。例如我国国家收入,劳役和实物收入贯穿了中国古代历史。而收入的货币化,是在是现代国家的一个基本特征。就我国现在来说,无论是税、费、还是其它收入,也均已以货币为基本形态。
国家收入作为经济学和经济法学共同研究的一个课题,牵扯极多,以本文篇幅不易作出全面探讨,只能在国家收入的一个方面,即行政收费方面,以法学视角做一点法理上的初步探讨。
一. 收费的基础知识:简单的归纳和提出
我国学者一般认为在我国现行法律中,行政收费是经济法部门下的财税法的研究对象。但是由于经济法在很大程度上仍然属于政府规治经济的法,这决定了,行政收费在实践操作方面也必然的要受到行政法基本原则的规制。因此在这种意义上,行政收费在最基本的属性上应当的属于政府的具体行政行为。
由于行政收费本身既是行政行为 ,又是经济行为 ,人们往往站在不同角度上对行政收费的概念进行认识,因此形成的观点也有相当的差异。根据笔者手头的资料,对行政收费主要有以下几种定义:
1.收费是指政府(或者行政主体)以满足社会需要为目的,凭借行政权力,通过向公共商品或者劳务的特定使用者或者享受者按照特定特定标准收取相应费用的行为,又称政府收费或者行政收费。
2.收费是国家或者政府规制的,存在市场因素的产业或者行业、公共部门(包括有关国有企事业单位)、民间团体和私人企业所提供的有偿服务的价格。
3.收费是公共部门在提供自己所生产的产品或服务时,为了达到商品或者劳务的效率使用,有选择地向受益人收取的与成本相对应的费用。
以上观点在立论角度及收费的有偿性问题上都有所分歧。但是只有第一种观点相对比较符合法学视野内的行政收费的定义,但是又不够规范。总起来说,我们认为可以认为:行政收费,是国家行政机关、法律法规授权的事业单位等组织,依据相关法律、法规、规章和政策收费的项目,按照价格主管部门批准并公布的收费标准,向负有缴纳义务的行政相对人收取一定数额的货币的具体行政行为。
这一定义包括以下的含义:
首先,行政收费的主体应当是国家机关行政机关和被授权组织。其他任何组织和个人不能进行行政收费。征收主体的广泛性是收费与收税区别的一个重要方面:收税的主体限定在海关、财税部门;而几乎所有的行政机关都有收费的职能。同时也是行政征收与行政征用相区别的显著特征:行政征用的决定通常由人民政府和法定的指挥机构,而不是任意行政部门的名义作出。 行政收费的主体应当具备收费权、能以自己名义实施、能够承担法律效果三个条件。
其次,行政收费必须是在法律规定的范围内依法进行。根据我国现行的收费管理体制,这里的依法进行包括三层含义:第一,收费应当有“相关的法律、法规、规章和政策依据” ;第二,取得价格主管部门审批收费标准的文件; 第三,具体收费点办理收费许可证。行政收费必须严格遵守这些规定。
再次,行政收费行为的客体是行政法上的收缴权利义务关系。权利义务双方根据法定项目、审定标准、鉴定和申报相结合,最终确认数额之后,双方具体权利义务才能产生。具体内容包括:(1)收费主体有权取得并保有相对人一定具体数额货币,相对人有义务给付货币的义务;(2)缴费行为完成后给付义务免除,收费主体有按照财务规定出具单据的义务。
最后,该行为的标的是行政相对人的一定数额的金钱。实物不能成为行政收费的标的。收税则是以货币为主,有时也可能征收不动产实物;而行政征用则是以不可替代的不动产以及特殊动产为标的,少数等特定情况下才能征用可替代物的不动产,但决不会是货币。行政收费的完成,使行政相对人负有的履行义务归于消灭。
行政收费在操作层面上首先是一种具体行政行为。它的法律特征是:行政收费是一种单方具体行政行为;行政收费的实质在于取得行政相对人一定数量的金钱;行政收费的实施必须以行政相对人负有行政法上的缴纳义务为前提。
对行政收费进行分类,既是学术上的惯例又是实践的需要,科学的分类有助于正确的认识客体,同时在实践中也便于操作。一般来说,对行政收费的分类有以下几种:
1. 三分法。把收费分为行政性收费、事业性收费和经营性收费。
2. 五分法。 分为特定对象服务费、用来弥补经费的管理费、公益服务收费、中介服务收费、筹集建设资金收费。
3. 两分法。 把收费分成规费和使用费。规费包括手续费、工本费和司法规费;使用费依托于公共设施收取。
4. 九分法。分为:①证照类收费②审批类收费(包括注册费、登记费、手续费、审验费、审查费、签证费等)③资源类收费(包括无线电频率占用费、水资源费、矿山资源费、土地资源费、土地有偿使用费、耕地闲置费和特许权等无形资产使用费)④补偿和治理类收费(包括排污费、占道费、挖掘费、人防异地建设费、耕地开垦费、土地复垦费、水土流失防治费、公路路产补偿费、绿化费、社会抚养费等)⑤鉴定类收费(包括检验费、检测费、鉴定费、检定费、认证费、检疫费等)⑥管理费⑦公办学历教育收费(学杂费,住宿费)⑧考试费⑨培训
5. 其他分类方法。 按照收费是否构成独立的行政行为分为独立收费和附带收费;依据行政收费是否纳入财政预算分为归入财政预算的收费和费归入财政预算的收费;根据费用负担有无转嫁分为直接收费和间接收费;按受益与收费时间排列分为事前收费与事后收费;按有无涉外因素分为国内收费与涉外收费。
上述分类方法多数是从行政收费内容的用途等客观实在角度进行的,一定程度上反映了收费理论研究的滞后。我们认为,两分法较好的把握了收费的本质,而独立收费与附带收费在法律实务中具有一定意义。
二. 效力和程序:对行政法学理论的检验
对于行政行为的效力,学者一般公认行政行为具有先定力、公定力、确定力、执行力、拘束力和存续力。对于行政收费行为而言,上述各种效力同样存在。兹分述如下:
首先,行政收费行为具有先定力。先定力指行政意志对行政相对

人意志的支配力。 是行政行为形成过程中的意志力和主导性规则,具有程序意义和结果意义。行政收费行为的先定力表现在:1、行政收费程序的启动,有赖于行政机关依职权进行行为的意志或者相对人申请的意志。2、行政收费程序发动后,双方意志不一致时,先定力偏向于行政机关的意志;意志一致时,行政机关意志吸收相对人意志。3、行政收费的行为无论是双方意志的融合或者行政机关单方意志,在最终结果上都推定为行政机关意志。4、除了相对人有欺诈或者恶意串通行为,对其责任不能豁免外,先定力阻却了行政收费相对人的瑕疵意志的违法性,由此造成的行政责任由行政机关承担。
其次,行政收费行为效力具有公定力。即收费行为一旦作出,即使具有某种瑕疵,未经法定机关按照法定程序认定及宣告,都将被推定为合法行为。行政行为的公定力是一种要求社会其他任何人表示尊重的法律效力。1、它推导出一事不再理:收费行为完成后,其它行政主体不得重复收费,不得随意推翻。2、其它行政主体应当充分尊重具体收费机关的合法收费行为。 3、行政缴费义务完成,可以作为民事法律行为之组成部分。 4、在履行交费义务作为其它行政行为前提时,或者相对人在受到违法指控时,可以受到行政收费行为的支持。5。公定力要求对不法行政收费行为的救济遵循特殊原则,并只能依靠公力救济。
再次,行政收费行为效力具有确定力。确定力是指行政行为相对稳定地不受任意改变。1、行

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