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谈我国村民自治权利的司法救济

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

  谈我国村民自治权利的司法救济
  
  张玉英
  
  村民自治是具有中国特色的基层政治治理制度,是农村村民自我服务、自我管理、自我教育、自我约束、自我发展的理性选择。村民自治作为农村的一项民主制度,通过1998年11月4日的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)得以确立并迅速发展。目前,我国村民自治制度已基本成型,并逐渐成为农民民主参与社会管理的最有效途径和最典型表现。但是,回顾村民自治的发展历程,我们发现,村民自治的法治之路依然漫长,村民自治权利频遭侵扰的客观现实依然持续存在。实践中的诸多案例也显示,我国村民自治制度运行过程中,存在着一系列内部及外部的权利与权力的对立与冲突问题,法律调整的真空地带大量存在。尤其是自治权利受到侵犯时却得不到及时有效救济。这些现象不仅侵害了公民的权利,阻碍了农村民主政治的发展,也严重影响了农村的社会稳定和社会主义新农村建设。
  
  一、村民自治中权利被侵犯的情形
  
  村民自治中的权利包括参与权、选举权、被选举权、监督权、举报权、罢免权和法定基本权利不受侵犯的权利。[1]当前在村民自治体内,村民权利被侵犯的情形主要表现在以下十个方面:①村民委员会成员被非法撤换、停职、诫免;②无序竞争现象比如贿选有增多趋势;③操纵选举、砸票箱、撕毁选票等破坏选举的行为;[2]④政府、村党支部或者村民自治体擅自“为民作主”;(www.fwsir.com)⑤政府或有关部门越俎代庖或者上收农民民主权利,推行“村财乡管”;⑥在决定村干部工资补贴、集体收益分配、村庄撤并、新农村建设资金项目等重大问题时,忽视农民的参与权、决策权;⑦宗族、派性势力干扰村务管理;⑧村干部以权谋私、违法违纪;⑨因罢免程序设置不合理,罢免不称职的村民自治体成员存在较大难度;⑩政务公开与村务公开缺少衔接与配合等。[3]
  
  《村民委员会组织法》第十一条规定:“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。但作为全国村民自治先进市的湖北省潜江市,自1999年9月28日第四届村民委员会换届选举以来,截至2002年5月1日,被乡镇党委和政府非法撤换的村民委员会干部达619人,涉及269个村,占全市的81.75%,其中187个村的村民委员会主任被非法撤换,占56.8%。[4]
  
  案例1 2003年8月18日,福建省晋江市龙湖镇湖北村举行村民委员会换届选举,非正式候选人庄文呈在“另选他人”一栏中胜出,获得1247张选票,超过总票数的一半,当选为新一届村民委员会主任。8月20日,镇政府以“本次选举存在代领、代填选票现象”为由,宣布这次选举结果无效,决定安排重新选举。镇政府的决定一公布,村民们一片哗然。这位“民选”的村委会主任对官方的认定不服,决心要讨个说法,于是踏上了漫长的维权之路。遗憾的是庄文呈所有的反映、申诉、控告,均无果而终。[5]
  
  村民自治的一项重要内容就是由村民决定村集体经济所得收益的分配使用问题以及社会保障金、土地出让金、集体资产股权分配以及各种集体福利等利益分配问题。是不是村民、享受不享受村民的待遇,就成为问题争论的焦点。当前,丧失村民资格和待遇,是部分农村妇女合法权利受损害的主要表现形式。一些地方在村规民约中存在对有女无子户的歧视条款,作出了“多子家庭娶媳可全部落户,而有女无子户招婿只准一个落户”等歧视性规定。有的地方干脆在村规民约的制订过程中,就剥夺了妇女代表的参与权,以致于妇女的呼声根本无法得到反映。如何保护少数弱势群体,给他们在利益分配中一定的利益表达权和利益诉求通道,是考验我们新农村建设成效的一个重要问题。
  
  案例2 湖南省平江县南江镇桥市村的村规民约规定:出嫁女不管户口是否迁出,不再享有集体土地的使用权和生产经营权,不能享受征用土地的安置补助费;离婚女性不管是否改嫁,户口是否迁出,田土一律调整;男到女家,男的不参与田土分配。由于这几条村规民约的桎梏,使该村60多名出嫁女多年来不能参与该村因土地征收而获得的收益分配。几年来,她们一直不停地上访和起诉,但问题一直未能得到解决。[6]
  
  二、村民自治权利司法救济的必要性
  
  当前,村民自治中的权利救济途径主要有四种:村民自治体自身对村民受侵害的权利进行的私力救济;乡镇政府对受侵害的权利进行的行政救济;乡镇人大对受侵害的权利进行的权力救济;人民法院对受侵害的权利进行的司法救济。村民自治中权利的前三种救济模式各有其长处,但却同时都存在局限性。
  
  村民自治体内部私立救济的局限性。村民委员会作为村民自治体的主体,在发生纠纷时,其本身可能就是矛盾体的一方,让村民委员会成为“自己的法官”,既违反公正原则,也不能使矛盾得以有效解决,因为村民委员会无法站在完全中立的立场去处理和解决问题;同时由于村民自治体私立救济所依据的主要是内部的自治章程和村规民约,对双方不能产生有效约束力,往往不能发挥应有作用,不仅使得私立救济落空,而且极有可能导致矛盾进一步激化。
  
  权力机关救济的局限性。权力机关的救济虽然具有权威性,但救济手段少,产生效力时间长,而且权力机关所能救济的权利类型数量有限,不足以救济所有的村民自治。另外权力机关作为制定规则的机关,大多是间接救济手段,不可能对具体的案件和纠纷直接进行权利救济,只能对村规民约等自治章程的合法性进行审查。
  
  行政机关权利救济的局限性。通过上级行政机关纠正下级行政机关违法、错误决定这种内部行政监督方式来救济村民自治,虽然克服了权力机关救济模式的许多缺陷,如救济迅速、快捷,救济手段多种多样,而且大多是直接救济手段,可以立竿见影,但最大的缺点在于难以保证其公正性。乡镇级政府作为村民委员会的上级主管机关,在许多纠纷中常常是一方当事人,同时行政机关权利救济不具有终局性,极易引发上访问题。
  
  鉴于私立救济、行政救济和权力救济所体现出的局限性,笔者认为有必要建立和完善村民自治的司法救济。原因有以下四个方面:
  
  第一,司法救济能够保障自治权利得以顺利实现。有权利必有救济,公力的司法救济是社会最重要的权利救济方法。[7]根据“无救济即无权利”的原则,宪政要求建立和加强“一切权利皆为可诉”的制度。但仅有立法上的规定不足以保障村民自治的顺利进行,司法机关应依法治精神,将村民自治权纳入司法救济之列。村民自治权既为法定权利,司法机关就有给予司法救济的义务,将纸上的法律变为司法上的事实,让村民自治中涉及的每一项权利都能通过司法寻求救济,这样才能保证村民自治权利的顺利实现。
  
  第二,司法救济可以防止村民自治权利的滥用。作为熟悉法律的法官,其对国家机关违法干预、侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为有着敏锐的洞察力和辨别力。对上述相关行为,村民自治体或村民代表有权提起诉讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责。当村民自治体或村民代表提起诉讼,请求人民法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责时,人民法院可以通过诉讼这道最后防线使得自治权利得到实现。
  
  第三,司法救济帮助村民提高法律意识。当前,我国村民的法治意识淡薄、法律意识不强。培养村民法律意识是建设社会主义法治国家及建设社会主义新农村的必然要求。村民自治中权利的司法救济制度借助开庭审理和裁判,通过公正判决和强有力的执行措施,通过宣传现代民主意识,强化法律在乡村社会的影响,树立法律和司法机关在自治村民心目中的威信,对于我国建设社会主义法治国家及社会主义新农村建设具有重大的实践指导意义,同时程序性较强的司法救济能够剥离自治村民对行政权的过分依赖,有利于村民自治向法治化进程发展。
  
  第四,司法救济是法理要求和现实需要。人民法院是现代民主法治国家中最主要的权利救济机关,包含政治权利在内的几乎所有的权利都可以通过司法机关予以救济,这种救济模式具有高度的权威性和稳定性,具有不可比拟的公正性,是一种终局性的救济措施,被称之为“权利救济的最后一道防线”。在村民自治中,村民自治权利被虚化和置空的现象相当严重,有的乡镇政府抵制或变通执行《村民委员会组织法》,盘剥村民的各项自治权利,如前述案例中的随意撤换民选村民委员会主任,随意认定选举结果无效,运用行政权力干预村内事务等等。由于权力机关救济和行政机关救济在实践中存在诸多问题,难以保证救济的有效性、公正性和权威性,使得目前对村民自治权的救济形同虚设,因此,广大村民迫切需要司法机关提供公正和终局的司法救济。[8]
  
  三、建立和完善村民自治权利的司法救济体系
  
  (一)建立健全法律制度,扩充司法救济规定
  
  村民自治中出现的带有普遍性的问题亟待立法加以解决,否则现实生活中每天都可能发生农民的权利因为不完善的法律制度而受到损害的现象。在推进村民自治实践中,始终要把村民自治与法律建设、制度建设相结合,把完善村民自治的

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