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登记机关应当充分保障当事人的合法权利

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

山西 宋天明


登记机关在我国很多,主要有企业登记机关,事业单位登记机关,社会团体登记机关,民办非企业单位登记机关等,他们都属于确定主体资格性质的登记。另外还有矿产资源登记,房产所有权登记,动产、不动产抵押物登记等,属于对物的登记。比较而言,其中企业登记机关为历史最长、登记制度最完善、登记业务量最大、涉及的法规最多、最具有代表性。
我国企业登记机关是各级工商行政管理机关,国务院授权的职能之一是:核准申请人从事经营活动,确认企业法人资格,并颁发营业执照。登记机关执行的主要法律、行政法规有:《中华人民共和国个人独资企业法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》、《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、《中华人民共和国外资企业法实施细则》等。各级登记机关认真执行国家法律法规,依法行政,维护社会经济秩序起到重要的作用。同时运用登记职能促进企业改革、改制及调整产业结构也有重大贡献。但目前存在一个普遍地、没有引起足够重视的问题是:如何充分保障当事人的合法权利。
一、 民事权利是宪法赋予的,而不是登记机关恩赐的。
登记机关必须首先树立一个正确的观念:民事权利是宪法赋予的,而不是登记机关恩赐的。登记机关的职能是根据当事人从事经营活动的要求,对申请登记的事项予以确认并颁发证件。申请登记的事项(企业名称、住所、法定代表人、企业类型、经营范围、注册资本、股东及出资额、经营期限等)基本都属于当事人的权利,在不违反法律法规的原则下都应当登记确认。不是登记机关让你做什么你就做什么,不让你做什么,你就不能做什么。登记机关让你怎么做你就怎么做,不让你怎么做你就不能怎么做。登记机关的职能与行政审批机关有所不同,既不属于资源配置,也不属于条件资格认定。世界各国一般都不把登记注册行为列入行政许可。虽然我国新出台的《行政许可法》将其列入行政许可范围之内,但登记机关应当有一个清醒的认识,即:登记行为不是许可不许可的问题,只要当事人的申请要求不违反法律规定,登记机关必须依法确认。因此,登记注册事项应当由当事人确定,登记机关只具有否决权,对违法的要求、违法的申请予以否决。这就是民主法制国家的一个基本原则,对于民事权利“法无禁止即可为”。
登记机关还必须时刻有一种自我警戒的观念。因为登记机关及其工作人员每一言每一行都受行政法的严格制约。法律规定你做什么,说什么,你必须按规定的程序做,按规定的要求说。不允许不作为,也不允许违反程序作为。你对当事人的申请说“不”,必有法律法规依据。言行既出必有法律依据,这就是公权行使“法无授权不得为”的原则。
本届政府是亲民政府,特别强调以人为本。因此登记机关工作人员更应该尊重当事人的权利,更应该规范自己的执法行为,做一个真正的人民公务员。
二、 当事人的合法权利不能得到充分保障的事例
登记机关行使登记职能,很多方面忽视当事人的合法权利,甚至于限制、扼杀了当事人的合法权利。综合起来有以下几种类型:
1、任意设置前置行政审批事项
《中华人民共和国公司法》明确规定:“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的,在公司登记前依法办理审批手续。”“公司的经营范围中属于法律、行政法规限制的项目,应当依法经过批准”。但登记机关在执行这一法律条款时,任意扩大范围,对任何机关、任何部门出台的前置审批一律执行。保护了违法的行政审批的设定,阻碍、抵制行政审批制度改革的进行,给违法设立行政审批机关带来不正当利益,给当事人的合法权利设置重重障碍和阻力,提高企业设立成本,恶化投资环境,降低政府工作效率。
登记机关为什么这样要求呢?分析有三方面的原因:第一、条件越复杂、要求越高、越不好办,显示权力的价值越高,可能带来的私利就越大。第二、近十年来,市场经济体制还不够完善,社会经济监管漏洞较多,因此恶性事故频繁。凡出现恶性事故必追究登记机关工作人员的责任,使得登记机关工作人员普遍存在恐惧心理,如履薄冰。因此,采取“宁左勿右”的态度,宁可多要十件决不漏掉一件。你说你的改革开放,创造优良环境,我说我的严加管理,严把准入关。出了问题,检察院拿我是问,却不管你改革开放不改革开放。检察院纪检委办案子只要粘上边儿的,都往里装,不管你主客观情况,不管是否主要因素,越是基层越倒霉。第三、舆论导向使得登记机关工作人员只有把严格条件放在首位,不可能考虑当事人的合法权利是否得到保障。卡住你,办不成,没有人追究责任。一旦疏漏,出问题就抓住不放。例如,某市工商行政管理局规定:开办洗车行必须提交“节水办”的批准文件;有限责任公司向外投资,必须提交该公司股东会决议;室内装饰装修必须提交资质证;开办汽车修理行必须提交汽车修理行业协会的批准文件;外地投资者必须提交流动人员暂住证等等。这些土规定都是法律法规以外的规定,是寻租的结果。
2、“格式文本”束缚当事人的自主权利
登记机关在实施登记注册行为时,必然会使用国家统一设定的注册登记申请书等格式文本,这是为了规范统一,是有利于当事人规范登记注册行为的。但各地登记机关除此之外还擅自设定了许许多多、各式各样的格式文本。例如:股东会决议,董事会决议,公司章程,股权传让协议,租房合同等。这些文本原本是由于很多群众不会写而设立的服务性参考文本,出自为人民群众服务的意图是好的,也是需要的。但近年来逐渐将这些服务性参考文本演变为强制性的格式文本,不符合格式文本成为否定登记的主要情况,当前因此而被否定的占到百分之八十之多。
例如:某省工商局规定公司章程中必须载明股东住所和身份证号码,不载明的不予受理。这种让你苦笑不得的要求竟能长期维持下去,真是不可想象。难道股东搬家或更换身份证还必须股东会决议修改章程不成!中国人习惯于服从,没有人向登记机关质询为什么。
某市工商局规定股东会必须称“届”,股权转让更换股东就叫“换届”。你提交的股东会决议,如果不称“第几届”股东会决议,便不予受理。如此一个高层次登记机关也会出现这样的笑话。股东会与公司同在,公司不解散股东会永远存在,股东的权力可以继承世袭,没有任期问题。所以股东会不应当称为届。有届必有期,无期不称届。正确的称法应当是:第一次股东会可称为“创立大会”或“第一次股东会”,今后的股东会应当称“某某年度股东会”(例会),或“某某年临时股东会”,“某某年第二次临时股东会”等。称“届”本身就是一个错误,已经足以反映登记机关水平之低下,更不应当以这种错误的东西强制别人套用。
公司章程是各地登记机关普遍采用的格式文本,申请人根本无需认真对待,填空白即可。如果某一企业真想认真地、慎重地制定一个好的章程,登记机关一定认为不符合要求,必定让你拿回去重新修改,直至按照他们的格式文本填写方可。多说一句不行,少说一句不行,不想要的话不写不行,想规定的内容不允许你写。执法监督机关如果不信,可到登记机关查阅档案,所有的公司章程千篇一律,不管大公司、

小公司都一样。外行的领导们估计不知道这些情况,也不会想到我们国家会是这样的一个国家。公司章程本是股东共同约定的,具有自我约束力的文件,充分体现当事人的自主权力。登记机关在审查章程时只应当把握《公司法》规定的必要条款和是否含有违反其它法律规定的内容,不应当干涉股东自愿约定的其他内容。股东愿意制定的细一些,则可多写,愿意简单一些,则可少写。当前各地登记机关普遍要求公司章程要写十几章七十多条。不符合他们规定的格式文本章程,不予受理。《公司法》规定章程应当载明的事项,共十项。既没有规定必须按次序,也没有规定不能合并。例如,第四项“股东的姓名或者名称”与第六项“股东的出资方式和出资额”完全可以合并写成一条,既清楚又简洁。但登记机关死搬硬套的要求必须写成两章。《公司法》规定章程应当载明的除这十项外,还规定有一项:“股东认为需要规定的其他事项”。这里应当强调的是“股东”,是“股东认为需要规定的事项”,而不是登记机关认为应当规定的事项。登记机关的工作人员往往熟视无睹,自觉不自觉地行使其“当然主人”的角色,把当事人看作是仆人:“我说你怎么写,你就怎么写”。甚至于对当事人自己写的章程看都不愿看一眼,只要不是他们规定的格式文本,就一言以蔽之“不行!”。《公司法》规定章程应载明的第八个事项是:“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则”。这一事项可以写得很多,是整个章程中包含内容最多、最长的一项,其基本内容《公司法》中都有规定。如果不愿意重复《公司法》已有的规定,可以以一句话来概括:“公司的机构及其产生办法、

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