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全国人大常委会法制讲座第二十三讲行政程序法律制度

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

应松年

应松年首先分四个方面讲解了行政程序法律制度的内容和作用。

(一)程序和行政程序

行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称,是行政程序的法律化、制度化。要明确行政程序法律制度,首先要了解程序和行政程序。

所谓程序,就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式,以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行政程序,就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤,就是实现某一程序的若干必经阶段;方式,是实施行为的方法和形式,两者构成程序的空间表现形式。例如,按照《治安管理处罚条例》规定,公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。传唤需要用传唤证,询问要有笔录,裁决要有书面决定等等,这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率,就需要有时限;完成这一程序步骤,还必须遵循先后次序。如上例,必须先取证后裁决,不能颠倒为先裁决后取证。这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程,是空间形式和时间形式的统一。

行政程序的最大特点在于,行政程序是行政机关作出行政行为的程序。行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的,但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序,而不是相对一方应遵循的程序。

公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时,行政机关常常为他们设定程序,如据报载,要申请办一批发市场,需经112道程序(盖112个章)。为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便,甚至造成损害,行政程序法律需要对此规定一些原则,例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。

(二)行政程序法律制度的主要特点

由于行政程序法律制度的发展,程序法律已经冲破司法范畴,扩大到一个更为广阔的领域。这种扩大,不仅表现在行政领域,还表现在立法领域。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三个部分。行政程序法律制度的主要特点是:

1.行政程序法律制度调整的对象是行政行为。

2.行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同当事人权益和行政效率有关的重大的行政程序,才由法律规定,其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序,以保证行政工作的科学性和民主性。因此,从行政程序是否被上升为法律来区分,可以把它分为法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升为法的意义在于:行政程序法律制度是由国家制定和认可的,并由国家强制力保证其实施的程序规则,一旦违反了程序规则,即属违法行政行为,要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法的一般程序,即使违反了,也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的,即指法定行政程序。

3.行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为核心。政府的管理活动要让公民了解,在管理过程中要听取公民的意见,这是行政程序的关键。

4.行政程序法律制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张,是社会生产和生活需要高效率地维护社会秩序的结果,因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。

(三)行政程序法律制度的程序权利义务和法律责任

1.程序权利与义务,和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中,以行政机关为一方,以相对一方为另一方,都有实体权利和义务,也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的,职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权,履行职责,应该采取哪些步骤和方式,先后顺序以及在多长时限内完成,就是程序,如果这些程序是法定的,那就是行政机关的程序义务。例如,《行政处罚法》规定,行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩,重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务,也就是公民、法人或其他组织的程序权利。行政机关的程序权利,也就是公民、法人或其他组织的程序义务,一般表现在公民、法人或其他组织向行政机关提出某项申请,或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求,公民如不履行这些程序义务,就可能得不到所申请的许可,或将受到某种处罚。

2.程序与实体是紧密联系的。实体是内容,程序是形式,程序是为实体服务的。人们将此称为程序的工具主义。但在很多行政法律关系中,程序的作用特别重要。

第一,在行政法律关系中,公民、法人或其他组织作为相对一方,其程序义务,即行政机关的程序权利,实际上早已独立存在,并严格按照规定追究责任。这种程序义务大都由单行的法规、规章规定,行政机关是将之作为行政权的一部分行使的。例如,规定公民的某项申请必须经哪些机关批准,那么,就一个机关也不能少,且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书,期限一过,行政机关就不会再接受。要求公民在几月几日前必须纳税,期限一过,就将给予处罚。对于这种极为严格的程序义务和程序责任,人们早也习以为常。

第二,行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益,但也有相当一些行政程序,并不涉及相对一方的实体权益,在这种情况下,并不意味着就没有权利义务问题。首先,行政机关不履行程序义务,即程序违法,是行政机关违反法律的问题,就“违法”这一点而言,是实体违法还是程序违法,并无差别;行政机关违法而不纠正,其危害远较公民违法要严重得多。其次,实际上程序问题也涉及到实体问题。例如,《治安管理处罚条例》规定,复议决定必须在5日内作出,超过期限是程序违法,这种违法涉及到谁的合法权益?5日作出或8日作出,对相对一方来说,并无多大实际损害。《治安管理处罚条例》所以规定复议决定必须在这短短的5日内作出,体现了立法者从速处理治安问题、治安问题决不能拖延的意图。否则,受到损害的将是社会治安秩序,即全体人民的利益。再比如,在检查公民身份证时,公安人员必须首先出示自己的证件,这是表示身份程序。是否表明身份,在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序,首先是为了体现执法工作的严肃性,也是为了防止假冒,避免社会次序混乱,损害国家利益。可以说,在很多情况下,程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。

第三,更为重要的是,程序本身自有其内在的价值。例如,在作出对公民权利的不利影响的决定前,必须听取意见,体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严;禁止以任何形式的暴力获取证据,体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重;重大决策前听取专家和利害关系人的意见,体现了程序理性;规定多少时限内对公民作出答复,体现了行政效率的要求,等等。因此,不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关,也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将是

给社会或个人带来危害的行为。因此,程序权利义务就有了独立的意义和价值。

3.凡是违法行为都必须追究法律责任,这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。但是,当行政机关程序违法时如何追究责任,却是一件相当复杂,因而存在众多争议的问题。从实践来看,行政机关的程序违法有几种情况:

一种是:程序违法,实体上也直接损害相对一方的合法权益,即我们平时所说的程序违法,实体也违法。

另一种是:程序违法,实体上似乎并未侵害相对一方的合法权益,即我们平时所说的程序违法,实体正确。

当然还有一种情况是,程序合法,实体违法。对于第一和第三种情况,根据我国《行政诉讼法》的规定:撤销,追究实体违法的责任。困难的是第二种情况。根据上面的分析,既然存在独立的程序权利义务,行政机关程序违法,也就应该独立承担法律责任,而不应该把程序仅仅看成是实体的工具而完全依附于实体,因此,从理论上说,程序违法应该独立追究法律责任。但是,程序违法的情况还有其复杂之处。就程序本身的重要性,即内在价值而言,在程度上还是有区别的。如前例,行政机关在作出对相对一方不利影响的决定前,不听取对方的意见,或法定应该听证而不听证,就属于严重程序违法,因为这一程序缺陷违背了社会主义的民主与参与精神;再如,用暴力取得证据,也属于严重程序违法,因为它违反了社会主义社会对人的尊严的尊重,等等。对于这些程序违法,不管实体上是否正确,就应一律予以撤销,不得重新作出行政行为。但有些程序违法,例如,因疏忽忘了在文件上注明日期,属于程序上的小的瑕疵,可以重新补正。总之,存在独立的程序权利义务,是程序违法应该追究责任的基础。

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