您现在的位置: 范文先生网 >> 法律论文 >> 宪法论文 >> 正文

试论西方国家财政权的民主控制

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

  试论西方国家财政权的民主控制
  
  高军
  
  作为现代民主法治国家的一个基本逻辑起点,国家权力来源于公众通过契约的让度与委托,国家权力来源于人民。但是,社会契约始终只是一种理论上的假设,事实上历史证明国家往往却是“一种表面上驾于社会之上的力量,……,从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。 由于国家、法律均必须由具体的人来操纵,因此如何避免出现“代理人危机”,预防发生决策者个人偏好代替民众偏好现象,防止国家异化为一种压迫的力量,沦为“追求收入最大化的利维坦”,必须对政府施行有效的约束。西方宪政的发展历程表明:宪政开始于人民控制国库。经人民同意,由议会掌握国家的“钱袋子”是西方诸国普遍的制度安排和宪法通例。资产阶级国家建立之后,至少在形式上开始确认国家权力来源于人民,并在此基础上进行授权和监督机制制度的设计和建设,以实现对国家财政权的民主控制。
  
  一、议会控制征税权
  
  在历史上,立宪主义政治乃是以国王课税必须得到国民承认这一财政问题为契机发展而来。近代市民革命前的欧洲,是由所谓家产国家思想所代表的那种应称为“王的财政”的原理所支配,国政必要财源的筹措原理上属国王的责任,人民在法律上并无纳税义务。但在国王无法以自己的责任确保充分的财源的场合(例如战费),由人民依其自由意思赠与补助的援助金的形式即被采用,国王的请求援助金,须由贡纳者的代表决定。这实质上成为近代财政原理的萌芽。 连续不断的战争使政府入不敷出,必须通过征税来获得收入,而当时“有钱无权”的中间阶层则希望通过控制政府的征税权来与之相抗衡,以维护其财产权。考察英、美、法三国资产阶级革命的历程,可以发现无一不紧紧围绕征税同意权而展开,“对政府行为的控制,至少在最初的时候,主要是经由对岁入的控制(control of revenue)来实现的。” “对统治者的控制,一直是通过对征税权的约束来实现的”。
  
  英国是宪政制度最初的实践者。“英国议会制度,本因讨论课税而产生”。 英国的诺曼王朝的国王约翰连年进行战争,为增加政府财力和筹集军费,于1199-1215年间将世俗贵族的兵役免税提高了16倍,并提高封建继承税,且一再扩大征收财产税(三十分之一,七分之一,甚至到四分之一)。凡不能及时如数缴纳者即被没收土地或处以重罚。税赋的苛重最终导致政治大冲突在1215年爆发,约翰王被迫签署了由贵族拟订的《自由大宪章》,规定:“一切盾金或援助金,如不基于朕之王国的一般评议会的决定,则在朕之王国内不允许课税”。《大宪章》的历史意义在于:首次用法律条文的形式,明确规定了政府征税必须受到法律和人民同意的双重约束。1225年,《大宪章》又获得了重新颁布,在重新颁布的《大宪章》中补充了御前大会议有权批准赋税的条款,明确了批税权的归属。此后,国王与议会争论的焦点问题便是征税问题。1297年的《有关承诺赋课金的法案》明确规定禁止无承诺课税原则。至十三世纪末,英国出现了下议院,此后,治税权、预算权便牢牢地掌握在议会手中了。事实上,十三世纪以后英国平民及其代议机构就掌握了制税权和对王室的财政监督权。甚至在1378年,议会的全部时间都用来讨论税收的问题,以至该年只通过了一项立法。在斯图亚特王朝统治期间,针对税收问题,国王与议会在间的矛盾达到了无法调和的地步。1628年《权利请愿书》规定:“没有议会的一致同意,任何人不得被迫给予或出让礼品、贷款、捐助、税金或类似的负担”。1689年《权利法案》重申了“国王不经国会同意而任意征税即为非法”,在英国最终确立了收法定主义原则。这一原则“在历史的沿革中,以保护国民、防止掌握行政权的国王任意课税为目的”。 税收法定原则的确立,其作用不仅在于限制了政府征税的权力,更为重要的是,借助代表民意的国会“同意”这一形式,为税收的合法性找到了依据。
  
  美国独立战争的起因亦源于征税问题。1765年,英国政府为了转嫁英法战争中1. 4亿英镑的财政亏损,开始在美洲殖民地开征印花税和糖税。北美殖民地人民担心印花税和糖税一旦开征,英国政府以后会进一步变本加厉盘剥殖民地人民,于是以英国议会无殖民地代表参加为由,宣布英国政府无权向殖民地人民征收印花税,但英国政府还是一意孤行颁布了《印花税法》。《印花税法》严重影响到了北美的各种商业活动,因此遭到了广泛的反对。在北美针对《印花税法》的讨论中逐渐形成了这样一种观点,即“无代议士,则不纳税”。虽然《印花税法》后来迫于压力而撤销,但是在1767年,英国议会又试图通过新的法案来开征一系列的针对北美殖民地的新税种。由此开始,两地矛盾不断加深,最终导致北美独立战争的爆发。1776年,美国在《独立宣言》中指责英国“未经我们同意,任意向我们征税”。在美国独立后,1787年美国宪法在第一条第八项、第九项、第十项和宪法修正案第十六条规定了有关的税收条款。
  
  在法国,租税也必须经议会的批准方能征收。腓力六世于1338年签署文件,规定“除非有紧急需要,而且经过各等级人民同意,国王无权征收任何新税”。 大革命前的法国,面临严重的财政危机,原因在于皇室的挥霍无度以及严重的税负不公——有负担能力的教士和贵族不承担税负,甚至他们认为纳税是有失其身份的,而无负担能力的农民和城市工匠税负却异常沉重。为了解决迫在眉睫的财政危机,路易十六迫不得已在1789年召开了三级会议,讨论税收方案。三级会议召开及会议各方矛盾的不可调和,导致了法国大革命的爆发。革命后颁布的《人权宣言》虽然条款不多,但却在税事问题上却作了详细的规定:“公民平等地受法律保护和惩罚、平等纳税和决定税收”;“除非当合法认定的公共需要所显然必需时,且在公平而预先设定的条件下,任何人的财产权不得受到剥夺”;“公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性,自由地加以认可,注意其用途,决定税额、税率、客体、征收方式和时期”。
  
  综上可以看出,近代西方资产阶级革命正是起源于征税问题,“在经历了绝望漫长的努力,泼洒无尽鲜血,耗费巨额财富后,法律最终战胜了意志”。 资产阶级革命胜利后,一方面确立了个人免受国家干涉的自由和私法自治原则,另一方面则确立了强制性的财政收入必须经代表人民的议会(立法机关)同意,即“财政议会主义”。 征税必须得到纳税人同意普遍被确立为一项宪法性原则。以简洁、惜墨如金着称的美国宪法在征税问题的规定上却极尽详尽之能事,因此美国宪法被学者称为“是一群财产利益直接遭受威胁的人们,以十分高明的手段写下的经济文献”。 戴雪在论述英国岁入法律时指出,“政府取税于民间必有赖于法案之成立一节尤不可忽略。此为英吉利宪法中之一大义。依此大义,所有民间纳税必须符合立法原意”。 在议会实行两院制的国家,征税权主要由下院(众议院、平民院)控制。对于为什么必须由下院来控制税权,布莱克斯通指出这是出于政治上的考虑:“贵族院,作为一个终身任职的、世袭团体,可由国王随心所欲地册封,因而,可以认为,比起人民自由提名、短期选举产生的平民院来,它更容易受到国王的影响;且一旦受到影响,就会持续下去。”
  
  二、预算的议会控制
  
  “租税,须经应支付租税之代表同意”的原理,即带来所谓的租税法律主义。而且,此原理一旦被承认,代表者表决租税的权利,即不可避免地扩大至监督被征收金额的用途,以及讨论租税系属必要的根据的权利。于是,乃确立了议会不仅就国费的征收(课税)为决议,亦对于国费的支出予以决定性的统制之宪法上的构造。 国家收入及支出,每年以预算形式向国会提出,并由国会审议决定,这是近代国家通行的重大原则。预算是人民透过立法权以控制政府的最有效的工具。所谓预算,是指“国家于一会计年度内,以岁入岁出为中心所订立之财政计划,经议会决议而成立,授权并课政府以执行义务之制度。” 学者认为,预算的宪政价值体现在:(1)“保权”宪政功能,即为国家全部权力活动提供经济基础,满足国家权力运行正常需要,以及通过代议机关代表民意的预算立法行为保证政府在政治领域内的合法性权威地位;(2)“控权”的宪政机制,即通过控制政府的财政支出,节制公共资金使用,从而截断政府滥用权力的物质来源,通过控制预算牢牢地扼住政府的“经济命脉”,从而取得对于政府的全面支配地位;(3)“维权”的宪政宗旨,即国家在预算财政收入和支出时,应实现预算民主,保障纳税人在税收政策形成过程中的发言权以及确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务,真正做到“取之于民,用之于民”。 因此,对税收的征收与使用来说,预算可谓是为其设置的一种“刹车装置”,它涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理,选民通过预算可以对政府收支活动进行卓有成效的约束和控制,从而提高政府财政活动的绩效,督促和保证政府为社会提供良好的公共服务。
  
  在现代国家,公共预算远不仅仅是简单地分配政府资源的工作,它们对塑造公共生活、国家制度、公众与国家关系的文化建设等具有重要的意义。 “预算制度不仅是公共财政的重要内容与运行规则,而且是纳税人及

[1] [2] [3] 下一页

下页更精彩:1 2 3 4 下一页